Коррупция и её этапы развития

    --------------------------------

    <17> См.: Поборчая Н.П. Советская государственная  служба: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1952; Почиталин  М.С. Основные вопросы государственной  службы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955; Фаянс  Н.И. Советская государственная  служба на современном этапе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. 

    В 60-е годы XX в. институт государственной  службы исследовался достаточно фундаментально. В 60-е годы были опубликованы работы И.Н. Пахомова, В.М. Манохина, А.А. Жданова, Л.А. Сергиенко <18> и др. Но проблема коррупции в системе советской государственной службы в работах ученых-административистов советского периода не поднималась.

    --------------------------------

    <18> См.: Манохин В.М. Советская государственная  служба. М., 1966; Пахомов И.Н. Основные  вопросы государственной службы в советском административном праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1964; Жданов А.А. О понятии советской государственной службы // Правоведение. 1962. N 19. С. 37; Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5. С. 27 - 34. 

    В 60-е годы принципиально ставится вопрос о необходимости принятия специального закона о государственной  службе. Как мы знаем, работа над  правовым оформлением института  государственной службы началась в конце 80-х гг., но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись в середине 90-х годов <19>.

    --------------------------------

    <19> См.: Яковлев П.С. Правовое регулирование  государственной службы: сравнительный  анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции России. 2005. N 12. С. 51. 

    В работах советских ученых-административистов вплоть до середины 90-х годов XX в. проблема коррупции в системе государственной  службы не рассматривалась. Исключением является работа В.Д. Попкова "Этика советской государственной службы". В данной работе один из параграфов называется "Антиобщественный характер использования служебного положения в личных целях". В нем критикуется использование служебного положения государственными служащими в личных целях и предлагаются административно-правовые средства предупреждения и пресечения различных форм коррупции в системе государственной службы <20>.

    --------------------------------

    <20> См.: Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. С. 118. 

    Следует сказать, что проблема коррупции  в системе государственной службы в 50 - 80-е годы XX в. исследуется специалистами  в области уголовного права и  криминологии. Необходимо отметить, что  советские ученые термин "коррупция" не употребляли, преимущественно они оперировали такими категориями, как злоупотребление служебным положением, взяточничество и др. Термин "коррупция" в правовой литературе стал широко использоваться лишь в конце 80-х годов XX в.

    В конце 80-х годов XX в. проблема коррупции  обсуждается на самом высоком  политическом уровне. По проблеме коррупции  в системе государственной службы принимаются важные государственные  решения, предпринимаются попытки  принять Закон "О борьбе с коррупцией".

    С 1992 г. начинается современный этап развития и исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной  службы Российской Федерации. Данное обстоятельство было вызвано подписанием Президентом  России 4 апреля 1992 г. Указа "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <21>, а также принятием Съездом народных депутатов Российской Федерации Постановления от 14 декабря 1992 г. N 4081-1 "О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией" <22>.

    --------------------------------

    <21> См.: Ведомости СНД РФ и ВС  РФ. 1992. N 17. Ст. 923.

    <22> См.: Ведомости СНД РФ и ВС  РФ. 1992. N 51. Ст. 3018. 

    В этот период проблемы коррупции широко обсуждаются как на политическом уровне, так и учеными. Готовятся различные законопроекты о борьбе с коррупцией, вносятся предложения об установлении административной ответственности за взяточничество, если сумма взятки не превышает один минимальный размер оплаты труда, установленный законом. Как уже отмечалось, в начале и середине 90-х годов XX в. неоднократно предпринимаются попытки принять Закон "О борьбе с коррупцией", а в 1997 г. после многократных попыток законодателей он все же был принят, но Президент отклонил принятый Федеральным Собранием Российской Федерации Закон. Как следовало из письма Президента России Федеральному Собранию РФ, недостатком Федерального закона "О борьбе с коррупцией" являлось то, что он не имел собственного предмета правового регулирования и, как следствие этого, вторгался в сферу правового регулирования целого ряда других законов. В таком виде, как посчитал Президент, Закон, напротив, будет способствовать коррупции, вносить дисбаланс в сферу правового и административного регулирования государственно-служебных отношений.

    Следует сказать, что проблемы коррупции достаточно обстоятельно начинают изучаться в 90-е годы XX в.  

    Следует сказать, что в данной главе обозначены примерные этапы развития и становления учения коррупции в системе государственной службы, которые получают свою дальнейшую оценку в последующих главах исследования. В завершение исследования необходимо сказать, что проведение административной реформы и реформы государственной службы актуализировало проблему предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. К сожалению, приходится признать, что адекватных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не сформировано, а для средств, которые имеются в законодательстве о государственной службе, не сформирован административно-правовой механизм их реализации. В этой связи как никогда актуальна проблема разработки теории административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также принятие закона о противодействии коррупции.

    Определение этапов становления учения об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной  службы позволяет систематизировать  и изложить теоретический материал по исследуемой проблематике в хронологической последовательности, выявить знаковые события в деле борьбы с коррупцией. Кроме того, определение этапов становления учения об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет высказать предложения по совершенствованию административно-правового механизма их реализации. Необходимо сказать, что правовые и административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы всегда находились в диалектическом единстве с развитием российской государственности. 
 
 
 
 
 

Вопрос 2.

    В XVI в. Николо Макиавелли высказывался о  коррупции как о системе грабежа  со стороны чиновников, сравнивая  ее с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже - уже легко распознать, но почти невозможно лечить.

    Конечно, то явление, которое мы сейчас называем коррупцией, в России было всегда - и  при великих князьях, и при  царях, и при генсеках. Борьба с  различными формами коррупции также осуществлялась на протяжении всей ее многовековой истории, однако борьба эта была локальной, эпизодической, а не системной. Более того, она неизменно носила двойственный характер - с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой - принцип оплаты служебной деятельности за счет населения либо низкие оклады вынуждали чиновников прибегать к вымогательству, детерминировали широкий круг коррупционных преступлений. 
 

    Издревле  в России были три формы коррупции: почести, оплата услуг и посулы. Подношения в виде почести выражали уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение «почести» проявляется  и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности, высокое начальство, хлебом-солью. Но уже в XVII в. «почесть» все больше приобретала значение разрешенной взятки. И, конечно, мздоимство в России расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам.¹⁹

     Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. Его внук Иван IV (Грозный) впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.  
 
 
 

    Другая  форма подношений чиновникам связана  с расходом на само ведение и оформление дел. Доходы чиновников в виде оплаты на ведение и оформление дел учитывались  при определении им жалования: если в приказе было много дел, с  которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалования. То есть практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в. 

    Как известно, в IX - X вв. возник институт "кормления" - князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Иными словами, они получали за свои заслуги землю, с которой должны были кормиться. Таким образом, чин вполне официально считался "кормом", "кормежом", или "кормлением", то есть "источником питания" своего владельца. Принятие денег (взяточничество) лишь со временем приобрело отрицательный оттенок и стало уподобляться лихоимству, подкупу, коррупции, совращению и тому подобному. К этому времени мздоимство бояр, чиновников, а также бесправие низших классов стало воистину национальным бедствием.

    Надо  отметить, что первым легальным проявлением  взяточничества явилось кормление - древнерусский институт направления  князем своих воевод, наместников  в провинцию без денежного  вознаграждения, с тем чтобы они "кормились" (содержались) населением соответствующей территории. Воеводы ведали всеми делами в подвластном ему уезде: управляли войском, судили и назначали наказания, наблюдали за сбором налогов и т.п. При этом воеводы злоупотребляли своей властью, бессовестно брали вознаграждения, вымогали у жителей приношения, наживались на народной нужде. Они, как правило, назначались на два года, но вместо того чтобы управлять, большей частью стремились обогатиться в течение этого срока.

    Однако  система кормления не была эффективной. И поэтому в 1556 г. кормление было официально отменено, деньги, которые шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога. Из этого централизованного фонда можно было платить "помогу" служилым людям, хотя традиция жить и богатеть за счет подданных сохранилась. Особенно ярко это проявлялось в армии. В то время у России не было регулярной армии. Единственным постоянным войском были стрельцы, которые, когда заканчивалась война, разъезжались по домам. В мирное время эти люди кормились от поместья, иные также от вотчины; данное кормление лежало целиком на крестьянстве, прикрепленном к поместьям и вотчинам. Такой вид кормления назывался "кормление ратных людей". Только благодаря реформам Петра I были созданы регулярная армия и флот, которые целиком содержало государство. 
 

    Третья  форма коррупции – посулы, т. е. плата за благоприятное решение  дел, за совершение незаконных деяний. Чаще всего «посулы» выражались в  переплатах за услуги, за ведение и  оформление дел, и поэтому граница  между двумя формами коррупции была размытой и едва различимой.²⁰

Ряд исследователей <4> считают, что первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397 - 1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в ст. 6 которой говорилось: "А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто, изымав татя с поличным, да отпустит, собе посул возьмет, а наместники доведаются до заповеди, ино то самосуд; а опроч того самосуда нет". Немало внимания коррупции и противодействию ей уделяется в Псковской судной грамоте 1397 г., изменения в которую вносились вплоть до 1471 г.; в Белозерской уставной грамоте 1488 г.; в Судебнике 1447 г.; Судебнике 1497 г., где мы встречаем уже достаточно развитое понятие взяточничества.

    --------------------------------

    <4> Максимов С.В. Коррупция в России. Уфа: Уфимский филиал Академии  налоговой полиции ФСНП России, 2000. С. 6; Антикоррупционная политика: Справ. / Под ред. А.В. Малько М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 339. 

    Уставные  грамоты наместничьего управления, данные государем, имели цель поставить  в некоторые правомерные границы  деятельность наместников и волостелей и оградить население области от их злоупотреблений. В связи с этим они писались на имя местных жителей и являлись в их руках определенным средством контроля за деятельностью наместника и его людей. Однако содержание статей обозначенных источников в основном определялось только предупредительными мерами, выражавшимися в запрещении взимать взятки и посулы, и не содержало в себе какие-либо определенные меры ответственности. По сути, данные нормы содержали в себе некие ограничения, не позволявшие взимать лишнего при сборе с населения пошлин, установленных для кормления и оплаты работы судей, наместников государевой власти и иных приказных людей. Но что характерно, данная предупредительная мера формально была закреплена во всех законодательных актах того времени <5>.