История становления Администрации Президента России

Справедливости ради стоит отметить, что в те годы развитие президентской Администрации могло пойти и по совершенно иному пути. Об этом свидетельствует Концепция исполнительной власти в РСФСР26, подготовленная Рабочей группой Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР под общей редакцией Ответственного секретаря Конституционной комиссии О.Г. Румянцева. Одним из шагов по реализации предлагавшейся Концепции должно было стать принятие Закона РСФСР "Об учреждении Службы Президента РСФСР". Проект этого Закона предусматривал следующую структуру Службы: Государственный (Президентский) совет; Совет по делам Федерации, земель и национальностей; Государственная канцелярия (аппарат).

Но, как говорится, история не знает сослагательного наклонения. С принятием Конституции РФ в 1993 г. Администрация Президента получила закрепление на конституционном уровне. Согласно п. "и" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом формирования своей Администрации. Вместе с тем какого-либо существенного фактического изменения статуса Администрации не произошло. Конституция лишь упомянула этот орган, легитимировав его, но определение его задач и функций, состава и структуры осталось на усмотрение Президента РФ. Как следствие, роль Администрации (особенно в период руководства государством первым Президентом РФ Б.Н. Ельциным) постепенно становилась все более значимой. В СМИ ее сравнивали с "тайным орденом" или "теневым правительством", а то и с "регентом при недееспособном Президенте".

 

3.2. Развитие становления Администрации Президента РФ после принятия Конституции РФ.

Большое значение для развития Администрации Президента Российской Федерации имело принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила конституционный статус этого органа (п. "и" ст. 83) и расширила права Президента по назначению полномочных представителей (п. "к" ст. 83). Используя новые конституционные прерогативы, глава государства сформировал целую систему полномочных представителей Президента: в Федеральном Собрании Российской Федерации, в Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств, в Конституционном Суде Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в том числе в Чеченской Республике27, а также создал систему органов президентского контроля (в составе Контрольного управления и его 11 окружных инспекций)28.

В 1996 г. произошло повышение правового статуса Администрации Президента Российской Федерации. Новым Положением об Администрации ей был придан статус государственного органа, формируемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения деятельности Президента Российской Федерации как главы государства по осуществлению им государственной власти в Российской Федерации29. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 1997 г. N 55-О не дал юридической оценки этой новеллы, указав лишь, что "положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена администрация"30.

В связи с этим в конституционно-правовой науке сформировались различные точки зрения по этому дискуссионному вопросу31. Некоторыми учеными Администрация Президента характеризуется как конституционный государственный институт, играющий видную роль в функционировании всей системы органов государственной власти32. В.О. Лучин констатировал смещение реальной власти от Президента к его Администрации33. По мнению других авторов, наделение Администрации Президента статусом государственного органа является преувеличением ее конституционной роли, задачи Администрации должны сводиться исключительно к выполнению функций рабочего аппарата главы государства34. По мнению Л.А. Окунькова, политическая планка президентского аппарата необоснованно завышена35.

Как справедливо замечает А.А. Панов, "значение Администрации Президента Российской Федерации особенно возрастает в условиях, когда четких критериев, служащих основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности, не существует"36.

Упрочив в 1996 г. свой статус, Администрация Президента стала оказывать значительное влияние на политические процессы (а после образования в апреле 1997 г. Экономического управления Администрации37 - и на экономические). Дублирование президентской администрацией функций Правительства Российской Федерации позволяло обеспечивать стабильное осуществление полномочий верховной власти в период правительственных кризисов и отставок Правительства Российской Федерации в 1998 - 1999 гг. В этот период Администрацию стали сравнивать с аппаратом ЦК КПСС, именовать главным политическим штабом страны, теневым правительством, осуществляющим "контроль политики, экономики и кадровых вопросов"38. "В середине 90-х годов Администрация Президента являлась своеобразным "вторым правительством", "идейно-политическим центром"39. Как отмечалось в 2001 г., "важное значение в современных условиях приобретает разграничение функций Администрации Президента и Правительства, которые в ряде случаев дублируют друг друга"40.

В 1990-х годах произошли другие важные изменения в составе Администрации Президента, среди которых следует назвать разделение функций парламентского представителя главы государства между полномочными представителями Президента в Совете Федерации и в Государственной Думе41, переименование полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации в полномочных представителей Президента в регионах42.

Существенные преобразования, придавшие Администрации Президента Российской Федерации современный облик, произошли в 2000 г. (с созданием института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах) и в 2004 г. (с началом проведения административной реформы и соответствующим изменением структуры Администрации Президента).

Как справедливо отмечает К.В. Черкасов, "созданный Б.Н. Ельциным институт представителей Президента Российской Федерации на местах был малоэффективным и не достиг поставленных целей. Полномочные представители российского Президента, как правило, обслуживали местную элиту, что не позволяло главе государства в полном объеме использовать свои конституционные полномочия на региональном уровне"43. Данный институт мыслился не как элемент целостной системы государственного управления, а как орган личной власти Президента, действующий по его усмотрению44, поэтому был малоэффективным и не достиг поставленных целей 45.

В целях "укрупнения структур президентской вертикали в территориях", "повышения эффективности власти", "создания условий для упрочения федерализма"46 Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" территория Российской Федерации была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный) во главе с полномочными представителями Президента - должностными лицами, представляющими Президента Российской Федерации и обеспечивающими реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа47. Окружные инспекции Главного контрольного управления Президента прекратили свое существование, передав функции аппаратам окружных полпредов.

Проведение в Российской Федерации в 2004 г. первого этапа административной реформы не могло не сказаться на Администрации Президента. В целях реформирования этого органа был издан Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации", которым с целью создания более компактной структуры было сокращено количество самостоятельных подразделений Администрации48. Было упразднено Экономическое управление, а с ним ушел в прошлое контроль Администрации за правительственной деятельностью, превращавшийся "в мелочную опеку со стороны Администрации Президента"49.

Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации - государственном органе, обеспечивающем деятельность Президента Российской Федерации и осуществляющем контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации50. В течение 2004 г. были пересмотрены положения обо всех управлениях и иных самостоятельных подразделениях Администрации.

За все время своего существования Администрация Президента многократно меняла свой состав, структурную организацию, изменялись ее политическая роль и правовой статус. Мобильность структуры Администрации объясняется различием задач, решаемых главой государства в разное время, текущей обстановкой, личными предпочтениями Президента. Современная Администрация Президента представляет собой результат поиска наилучшей конфигурации структур, обеспечивающих деятельность главы государства, итог длительного процесса образования, переименования, преобразования, упразднения, изменения статуса отдельных структурных подразделений, органов и организаций, учреждения и упразднения должностей. Однако частные изменения в Администрации Президента сочетались и сочетаются с неизменностью базовых параметров, определяющих общие требования к аппарату Президента, в качестве которых, по мнению автора настоящей статьи, выступают конституционный и законодательный набор президентских полномочий, а также установившиеся в ходе исторического развития формы организационных структур Администрации.

Как отмечается в исторической литературе, "сложившаяся в России система президентской власти должна постоянно совершенствоваться с учетом состояния политического и экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей"51.

Рассмотрение эволюции Администрации Президента России показывает, что, несмотря на многочисленные переименования, образования и упразднения различных подразделений и органов, президентская администрация сохраняет свои качества цельности и единства, выполняя свою основную задачу - обеспечение исполнения полномочий Президента Российской Федерации.

 

3.3. Становление и развитие института Администрации президента в республике Дагестан.

Понятие «президент» и «администрация президента» для нашей республики новый. Институт президентства в республике появился в 2006 году со вступления в должность первого президента республики Дагестан Муху Алиевича Гимбатова.  Именно в том же году 22 февраля был принят Указ президента РД «Об администрации президента и правительства РД».

В данном Указе президент Дагестана поручил сформировать свою Администрацию в соответствии со ст. 78 Конституции РД.

Да надо сказать, что до принятия данного указа привело к утрате силы указа «Об администрации ГосСовета РД». Данное положение указывает на имевшийся на тот момент у руководителей республики опыта по образованию данного органа, но и новизну данного органа нельзя забывать.

 

 

Заключение

Администрация Президента один из важнейших координационных органов в исполнительной власти России. Администрация Президента РФ - едва ли не один из самых слабо изученных государственных органов, своего рода "тайный орден", который, однако, постоянно находится в центре внимания СМИ, общественности, политологов (но не юристов). Однако об этой структуре, призванной обеспечивать деятельность Президента РФ по реализации того обширнейшего спектра полномочий, который возложен на него Конституцией РФ и законами, сегодня гораздо больше мифов и субъективных суждений, нежели объективных сведений и взвешенных исследований. Восполнению этого пробела и посвящена настоящая статья, в которой на основе анализа нормативной базы и некоторых фрагментарных материалов делается попытка проследить, как эволюционировала Администрация с момента ее создания и до сегодняшнего дня, и обозначить тенденции дальнейшего развития.

Администрация продолжала интенсивно формироваться и расширяться. Если на начальном этапе в нее входили тринадцать подразделений, то Положение зафиксировало уже, не считая аппаратов комиссий и комитетов при Президенте РФ, двадцать девять различных подразделений: Служба помощников Президента РФ; Канцелярия Президента РФ; Пресс-служба Президента РФ; Служба протокола Администрации Президента РФ; Секретариат Вице-президента РФ; Аппарат Совета Безопасности РФ; Секретариат Руководителя Администрации и его заместителей; Управление по работе с территориями, представителями Президента РФ, связям с Верховным Советом; Контрольное управление; Государственно-правовое управление Президента РФ; Аналитический центр по общей политике; Аналитический центр по социально-экономической политике; Аналитический центр по специальным президентским программам; Отдел по вопросам гражданства; Отдел по вопросам помилования; Отдел по государственным наградам; Отдел по вопросам реабилитации жертв политических репрессий; Управление кадров; Управление делопроизводства; Организационный отдел; рабочий аппарат Экспертного совета при Президенте РФ; Управление планирования и реализации специальных программ; Главное социально-производственное управление; Центр оперативной информации; Управление информационных ресурсов; издательство "Юридическая литература"; Библиотека; Архив Президента РФ; Отдел писем и приема граждан. Непосредственно Президенту РФ подчинялись первый помощник и Служба помощников Президента РФ, Канцелярия Президента РФ, представители Президента РФ в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, Служба протокола Администрации Президента РФ.

Администрации президента выполняет важную роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ. многие практики называют Администрацию президента «исполнительным аппаратом». Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике52. Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.

По опросам проведенным независимой аналитической группой  28% жителей России положительно оценивают деятельность Администрации Президента РФ, 28% - отрицательно, а вот 45% респондентов затруднились ответить на данный вопрос.

Население Северного, Уральского и Восточно-Сибирского регионов чаще, чем в среднем по России, положительно оценивает деятельность Администрации Президента РФ. Москвичи, петербуржцы, жители Поволжского и Дальневосточного районов, а также население городов-мегаполисов чаще, по сравнению с общим показателем по стране, критически высказываются в адрес президентской администрации.

Респонденты в возрасте от 25 до 34 лет, предприниматели, студенты, безработные и домохозяйки чаще, чем по России в целом, положительно оценивают деятельность Администрации Президента РФ; пенсионеры – отрицательно.

Сторонники КПРФ, ЛДПР и “пессимисты” чаще, по сравнению с общероссийским показателем, критически оценивают деятельность президентской администрации; электорат межрегионального движения “Единство”, объединения “Союз правых сил” и респонденты с “правой” политической ориентацией больше склоняются к позитивной оценке.

Из вышеуказанного можно сделать следующие выводы:

- Администрация Президента это  устоявшийся орган, в котором  хорошо налажена работа с населением  и информирования Президента;

- структурные подразделения Администрации  Президента России полностью  выполняют поставленные перед  ними задачи;

Взаимодействие Президента России и его Администрации хорошее.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы:

Нормативно правовая база:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года принятая путем референдума на всенародном голосовании. М., 2010.
2. Постановление ГД ФС РФ от 09.06.2009 г. № 2250-5 ГД «О проекте Федерального закона № 313307-4 «Об Администрации Президента Российской Федерации»». Российская газета от 12 июня 2009 г.
3. Указ Президента РФ от 11. 10. 2009 г. № 1139 «О присвоении классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации». Российская газета от 15 октября 2009г.
4. Указ Президента РФ от 25. 03. 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от  17. 02. 2010). Российская газета от 28 марта 2004г.
5. Указ Президента РФ от 06. 04. 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от  12. 01. 2010). Российская газета от 10 апреля 2004г.
6. Указ Президента РФ от 02. 08. 1999 г. № 949 «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» (в ред. от  07. 06. 2004). Российская газета от 05 августа 1999г.
7. Указ Президента РФ от 12. 02. 1998 г. № 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от  28. 06. 2005). Российская газета от 30 июня 2005г.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ» // "Вестник Конституционного Суда РФ", 1997, №5.
9. Указ Президента РД от 24. 02. 2006 №3 «Об Администрации Президента и Правительства РД». Дагестанская правда от 28 февраля 2006.
10. Указ Президента РД от 17. 03. 2006 г. № 20 «Вопросы Администрации Президента и Правительства Республики Дагестан» (в ред. от  11. 03. 2010). Дагестанская правда от 20 марта 2006 г.