Государственный бюджет: понятие и принципы построения

   Учитывая  высокую доходность на данном сегменте рынка, а она в определенные отрезки  времени превышала 200% годовых в  реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутренний долг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к  середине 1996 г. превратилось в серьезную  проблему - государственные заимствования  требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этом возможность внешних  заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решения данной проблемы был  найден вполне логичный выход - в 1996 г. на данный сегмент был разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежные инвесторы, ориентированные  на доходность в 18-20% в долларах США, присущую развивающимся рынкам, сочли  российские госбумаги привлекательными инструментами, и в скором времени  доля внешних инвестиций достигла 30% от объема рынка, а доходность снизилась  до 17-19% годовых. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков. 

   Интересно, что даже в 1998 г., когда начался  финансовый кризис, сумма внутреннего  и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение  совокупного долга стран ЕС к  их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста  российской задолженности были чрезвычайно  высоки. Стремительное расширение рынка  ГКО-ОФЗ в 1995-1997 гг. совпало с рекордным  по объему притоком иностранных капиталов  на развивающиеся рынки, в том  числе в Россию. Значительную часть  долговых обязательств государства  приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки "азиатского" кризиса 1997 г. их готовность к риску  сменилась осторожностью, начался  отток капиталов. Тяжесть положения  усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов¹³.

   От  сильного внешнего шока (из-за падения  сырьевых цен на мировом рынке  и оттока капиталов с развивающихся  рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала  по $1 млрд. в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило  до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в  свою противоположность. Рефинансировать  долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета  не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

   Внешние долги России - в основном наследие бывшего Советского Союза. Преобладающая  доля долгов Западу, унаследованных Россией  от СССР, возникла во время горбачевской перестройки, особенно в ее последние  годы. Из-за хронической нехватки свободно конвертируемой валюты для оплаты импорта  дефицитных товаров и услуг из стран Запада (оборудование, технологии, продовольствие) Советский Союз постоянно  прибегал к заимствованиям в странах, являвшихся поставщиками. Данные кредиты  привлекались и погашались на обычных  рыночных условиях, причем исключительно  в денежной форме - в свободно конвертируемой валюте, которую можно было получить либо за счет экспорта на западные рынки, либо за счет новых кредитов.

     За  период 1985 - 1991 гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза - с $22,5 до 65,3 млрд. Рост задолженности Западу продолжился  и при российских властях: за счет начисления процентов по советским  долгам, которые фактически перестали  погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных  валютно-финансовых организаций - к  концу 1997 г. внешний долг России возрос до $124 млрд., а к концу 1998 г. - до $142 млрд., что поставило ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися  крупнейшими мировыми должниками. При  этом унаследованные Россией долги  имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли, главным образом, из среднесрочных и краткосрочных  кредитов, и их основная масса подлежала  погашению в 1992 - 1995 гг.

     Круг  западных кредиторов России достаточно велик - в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный  валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский  банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран - Германии, Италии, США, Франции, Австрии  и Японии.

Нынешние  российские долги Западу включают четыре категории. Первая и самая большая - задолженность перед так называемыми официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирование задолженности подобного рода входит в компетенцию Парижского клуба - особого координирующего органа, в который входят официальные представители основных стран - международных кредиторов¹⁴.

     Вторая  группа - это кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран уже самостоятельно, без государственных гарантий. Задолженность по таким кредитам регулируется так называемым Лондонским клубом, объединяющим банкиров-кредиторов на неофициальной основе.

     Третью  группу образует задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг.

     Четвертую группу - долги международным валютно-финансовым организациям (МВФ, МБРР, ЕБРР).

     В 1991 году после распада СССР сначала  предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности  по внешнему долгу (союзный долг тогда  оценивался в $108 млрд.), а также иметь  соответствующую долю в активах  бывшего СССР ($165 млрд. за вычетом  безнадежных долгов третьих стран  СССР). За четыре дня до подписания в  декабре 1991 г. Беловежского соглашения, в соответствии с которым Советский  Союз официально прекратил свое существование, 8 из 15 союзных республик подписали "Договор о правопреемстве в  отношении внешнего государственного долга и активов СССР". В  соответствии с ним, доля России в  зарубежных активах и во внешнем  долге СССР первоначально составляла 61,3%. Но спустя два года Россия, подписав с большинством республик соответствующие  двусторонние соглашения, взяла на себя активы и обязательства всех остальных республик бывшего  СССР, стала его правопреемником, сохранила за собой место в ООН и Совете Безопасности, унаследовала всю зарубежную собственность СССР и приняла на себя обязательства по выплате всей его кредитной задолженности. (От подписания соглашения отказалась Украина). Подобное решение стоило дорого, но позволило РФ сохранить позиции на внешних финансовых рынках и обеспечило доверие потенциальных партнеров.

     После принятия обязательств по выплате долгов бывшего СССР России пришлось включиться в процесс их реструктуризации, т.е. урегулирования и официального переоформления кредитов, полученных Советским Союзом на западных рынках, - прямой отказ от их возврата или неплатежи явочным  порядком грозили полной изоляцией  от любого из международных кредитных  источников. В ходе соответствующих  переговоров, российская сторона рассчитывала на списание хотя бы некоторой части  задолженности. Однако западные страны согласились лишь с вариантом  отсрочки погашения, хотя и довольно длительной.

     В январе 1992 г. правительство РФ заключило  первое соглашение о реструктуризации долга с Парижским клубом кредиторов, за ним последовали три реструктуризации в 1993-1995 гг., которые охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991 г. по конец 1995 г. В апреле 1996 г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации приблизительно $40 млрд. задолженности  кредиторам клуба. Около 45% этой суммы  будет выплачено в период до 2020 г., остальные 55% (которые включают все  краткосрочные долги Парижскому клубу) - до 2016 г. Выплаты по основному  долгу, постепенно увеличиваясь, будут  производиться с 2002 г. Размер задолженности  РФ Парижскому клубу кредиторов составляет на данный момент $35 млрд.

     Заключительное  соглашение о реструктуризации долга  бывшего Советского Союза Лондонскому  клубу было подписано 2 декабря 1997 г. Внешэкономбанком. Согласно условиям реструктуризации, весь основной долг, насчитывавший на тот момент приблизительно $24 млрд., должен быть погашен к концу 2020 г. Реструктурированный основной долг имеет плавающую процентную ставку. В период льготного погашения процентные выплаты ограничены плавно увеличивающимся потолком, а оставшиеся невыплаченными проценты капитализируются. Первые выплаты по основному долгу произведены в 2002 г. Официальным должником по долгу Лондонскому клубу является Внешэкономбанк¹⁵.

2.3 Государственный  долг Российской  Федерации

     Мировой кризис конца 1997 г. заставил крупных  инвесторов пересмотреть свое отношение  к кредитным рискам. Россия в данном контексте рассматривалась как  страна с повышенными инвестиционными  рисками, что не замедлили подтвердить  основные рейтинговые агентства. Средства, инвестированные ранее в Россию, стали рассматриваться как высокорискованные, а новые вложения прекратились. 

     Таким образом, в первой половине 1998 г. в  России сложилась кризисная ситуация, связанная с обслуживание как  внутреннего, так и внешнего долга. Высокий спрос на иностранную  валюту, определяемый значительной долей  импорта, инфляционными ожиданиями и склонностью к сбережениям  в долларах США, предопределил давление на обменный курс рубля. Бюджетный кризис, обусловленный низким сбором налогов  и бюджетным дефицитом, а также  возросшая политическая нестабильность послужили причинами нежелания  инвесторов покупать государственные  бумаги РФ. В середине 1998 г. создалась  обстановка, в которой доходность по государственным краткосрочным  облигациям возросла до 100-150% годовых, а валютные резервы РФ стремительно сокращались. За первую половину 1998 г. общий долг правительства РФ увеличился на 5,4% и составил $230 млрд., при этом внутренний долг - на 11,0% (628 млрд. руб.), а внешний - на 4,5% ($129 млрд.). Единственным выходом из сложившегося положения для правительства РФ было получение дополнительного стабилизационного кредита. 

     Успешное  завершение переговоров российского  правительства с МВФ и Всемирным  банком в середине июля 1998 г. о предоставлении стабилизационного кредита на сумму $22,6 млрд. в 1998-1999 гг. дало правительству  время и средства для реструктуризации государственного долга. Наиболее рациональной стратегией в сложившейся ситуации представлялось сокращение "короткого" и дорогого внутреннего долга  за счет увеличения внешнего - значительно  менее дорогого и "длинного". 

     Необходимо  отметить, что в результате мер, направленных на стабилизацию ситуации на финансовом рынке, во 2-м квартале 1998 г. правительство  значительно увеличило долю внешнего финансирования: если на конец марта  она составляла около 22%, то на конец  июня - уже 52,4%. В результате сокращения выпуска "коротких" гособлигаций объем долга по ГКО сократился в апреле-июне 1998 г. на 2,3%. Кроме того, для "удлинения" и сокращения внутреннего  долга, а следовательно, и для  уменьшения нагрузки на бюджет в июле 1998 г. правительство предложило добровольный обмен ГКО на 7- и 20-летнии еврооблигации. Акция была рассчитана в основном на иностранных инвесторов, предоставив  им возможность перейти в долларовые бумаги и избежать риска девальвации. В результате обмена ГКО на еврооблигации  правительство конвертировало ГКО  на сумму 27,5 млрд. руб. в еврооблигации  на сумму $4,4 млрд. Дополнительно были размещены еврооблигации в объеме $500 млн.

     Несмотря  на все усилия правительства РФ, ни преобразование задолженности, ни предоставление кредита МВФ не привели к стабилизации финансового состояния России. 17 августа правительство объявило о замораживании внутреннего  долга по ГКО/ОФЗ со сроком погашения  до 31 декабря 1999 г. (в объеме $37 млрд.) и его переоформлении в новые  бумаги, а также о расширении границ валютного "коридора"¹⁶.

     В последние годы благодаря благоприятной  конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2000-2001 г., а также грамотной политике правительства В. Путина в монетарной и фискальной сферах, добившегося  также существенного улучшения  отношений с Западом, долговое бремя  России значительно сократилось. Долговое бремя России снижается, как в  абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно  за счет внутренних ресурсов. При этом если раньше долговые выплаты связывали  всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь, благодаря гибкой фискальной политике, они не являются столь  обременительными, федеральный бюджет сводится с профицитом, а правительство  может себе позволить производить  досрочные выплаты по долгам и  расходы на другие сектора экономики. В прошлом году правительство  досрочно произвело выплаты в  счет погашения внешней задолженности, в результате чего расходы по обслуживанию и погашению долга в 2003 г. сократились  до $17 млрд.

     В 1992 г. внешний долг правительства  РФ более чем в два раза превышал номинальный объем ВВП. Внешний  долг правительства на 1 января 1998 г. составил немногим более 28% от ВВП, из которых  на "короткий" долг (со сроком погашения  менее одного года) приходилось лишь 7% ВВП. Успехи по сокращению долга и  увеличению его "длины" в 1997 г. явились  в первую очередь следствием вступления РФ в Парижский и Лондонский клубы  международных кредиторов. По сравнению  с другими развивающимися странами относительные показатели российского  внешнего долга, в том числе и "короткого", не являются угрожающе  большими. Если в 1999 г. отношение внешнего долга к ВВП составляло 57%, то в 2001 г. - уже 42%, а к концу 2002 - снизится до 30%.