Государственное управление: сущность и функции

       Вопрос  о распределении управленческих полномочий между органами государственной  власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

1. Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.
2. Федеративное построение государственного управления.
3. Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.
4. Единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.
5. Прочность государственно-правовых устоев.

       Важно сформулировать стратегическую и оперативную  концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда  властные полномочия являются элементом  торга и их перераспределение  в масштабе государства носит  конъюнктурный характер, характер носящий  политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического  шантажа. В данном контексте можно  выделить два фактора этой, так  называемой, игры: это федеральный  центр и региональные власти. Как  мы видим, в поставленной проблеме четко  прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще  недавно видел панацеей от всех бед  ликвидацию союзного центра.

       Поскольку проблемы построения работоспособной  по большей части системы, способной  к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный  уровень.    

       Таким образом, вопрос о целях, функциях и  принципах государственного управления является важнейшим при попытке  создать систему эффективного государственного управления. 
 
 

Глава 4. Особенности государственного управления в современной России 

       Ранее в работе был выдвинут и доказан  тезис о исторической составляющей государственного управления и ее несомненном  влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая  проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России, и ее выражении. Концепция  государственного управления не может  быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия  исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания, то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся  в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние  этих  свойств  в Российской  государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко нелегко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения иных анализ проблематики эффективного государственного управления является, вряд ли возможным.

       Итак,  попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России:

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако,  что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное  управление России имеет многовековую историю. Россия практически всегда имела жестко централизованное государственное управление.  Соотношение  властно-управленческих  функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось  вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата.  В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями,  административными единицами).  Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий  местных управленческих фигур (наместников,  воевод,  губернаторов, первых секретарей).

       Возникает вопрос: «Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной?»  Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация  необходимое  и  естественное состояние для страны.

       Такой же, очевидной чертой российской  традиции  государственного  управления  является  встроенная  в  общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов  вокруг одного лица в центре,  доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали,  в  частности,  обстановку отсутствия системы  сдержек  и противовесов,  компромиссов и сделок как нормы  политического процесса, тенденцию  ликвидации самостоятельных,  автономных,  авторитетных,  соперничающих  на  политической  сцене  с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

       Государственное управление России действует в среде,  отличающейся своей политической  культурой,  влияющей  на  действия лиц,  определяющих политический процесс,  поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что генетически население  России  -  это люди,  исторически вышедшие из сельской среды,  сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.   

       Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть  самоуправляющихся  социальных единиц, которые находятся  вне государства, как особого  аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей  интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные  механизмы, что дезавуирует полностью  изначальный смысл этих социальных образований.

       Историческое  наследие России породило также  определенный тип массового отношения к  загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать  российское государство (в меньшей  мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

       Российская  государственная традиция носит  многонациональный  характер,  отражая  вековые контакты этнических русских  с соседними славянскими и  другими народами, с несколькими  мировыми цивилизациями. Многонациональный характер  российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его,  вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях,  чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в  стране;  учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии, в религиозных концессиях населения.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

       Рассматривая  проблему в этой плоскости, с точки  зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся  ситуации:

       - как мы знаем, в недавнем  прошлом перед Россией стояла  важная задача демонтажа предшествующего  строя и замены его новым,  более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно  наблюдать некоторые трудности.  Здесь как бы наблюдается двойной  стандарт:  с одной стороны,  большинство людей хотели изменений  в сторону увеличения прав, а  с другой, перераспределение обязанностей  государства никто не хотел  возлагать на свои плечи. Следует  отметить, что наша страна накопила  значительный ресурс образованности,  интеллектуальный потенциал.  По  ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового.  Однако и этот фактор  стал стимулом кризиса,  воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем,  что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества  труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями;

       - оптимизация структур и механизмов  федерального и регионального   управления должна особенно касаться  регионального звена государственного  управления Российской Федерации.  Необходимость отхода  от предельной  концентрации власти и ресурсов  вокруг центра, механизмы передачи  ресурсов и полномочий сверху  вниз освоены лишь "в  первом  приближении".  Трудно идет  становление новых управленческих  связей по вертикали и горизонтали.  Вместо управления процессами  децентрализации идет стихийная  борьба за захват власти у  центра в пользу регионов, субъектов  Федерации;

       -  Российская Федерация  в   настоящее  время испытывает  на себе воздействие наследия  СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина "кадры" для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств.  Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями бюрократизации,  стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского  общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности бесконтрольности со стороны общества, он не защищен нормативами,  обеспечивающими ему "иммунитет" при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана;

       - сейчас мы особо отчетливо  видим,  после кризиса 17 августа,  что главной задачей государственного  управления становится задача  эффективного управления производством.  Эта дата как бы стала "Рубиконом"  понимания;

       - массовые настроения отмечены  значительной долей апатии, отстраненности  от политических институтов  и   элит. Связи  правящих групп,  политических партий с населением  развиты слабо.  Выражены попытки  навязывать обществу умозрительные  схемы,  манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти.  Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В тоже время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества;

       - ломка общественного устройства  общества. Возникает исконно русский  вопрос: "Что делать?".

       Когда социалистически-коммунистические  ориентиры  утрачены, сколько-нибудь значимого в общественном мнении относительно того,  что следует  выдвинуть в качестве их замены, нет. То же самое касается и жизненных  ценностей индивида.  Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а  вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном  аспекте на универсальность целей  в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход  к  рынку  девальвирует  его  ценности, вместе с идеалами демократии. И уже все чаще и чаще слышны разговоры о "сильной руке".

       Это далеко не весь перечень тех недугов, которые поразили наше общество, а  точнее, перманентно присутствующих в нашей жизни уже в течение  второго десятилетия.