Формы правления и территориального устройства

Федеративный  принцип призван обеспечить равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов.

Критериями  федерализма являются:

единая государственная  политика и контроль правительства  над всеми территориями, входящими в федерацию;

исключительное  право федеративного правительства  на проведение внешней политики;

отсутствие  у субъектов федерации права  на выход из нее;

отсутствие  у центрального правительства права  на изменение границ государств - членов федерации;

возможность изменения Конституции государства  только с согласия членов федерации;

возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить  федеральной;

наличие двухпалатного  парламента с равным представительством государств-членов по крайней мере в верхней палате;

двойная система  законодательных и исполнительных органов, судебная, правовая, гражданства, разделение власти и полномочий федерации  и государств-членов.

К числу  федераций ныне относятся Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, Россия, США, ФРГ, Швейцария. Штаты в Америке, земли в Австрии и ФРГ, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде имеют право принимать собственные конституции и законы, вводить свое гражданство, обладают значительной самостоятельностью в решении внутренних проблем.

Практика  показала, что федерации, созданные  по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более  жизнеспособными, чем федерации, созданные  по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия, Чехословакия).

Хотя Россия согласно Конституции является федерацией, в ее политической практике имеются  элементы унитаризма и конфедерализма. Наследие унитаризма проявляется прежде всего в бюджетных делах и  в психологии политиков центра. Элементы конфедерализма состоят в том, что власти субъектов Федерации нередко выходят за рамки своей компетенции, нарушают Конституцию и федеральное законодательство.

Из конституции  двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции РФ. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. Так, в конституции Республики Татарстан констатировалось, что она - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в  одностороннем порядке устанавливали  право приостановления действия законов РФ, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик  относили к своей компетенции  порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений.

Наконец, конституции  Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли  природные ресурсы, находящиеся  на их территории, своей собственностью.

Федеральный центр пытается отрегулировать свои отношения с субъектами Федерации  с помощью сомнительной практики подписания специальных договоров и соглашений между центром и регионами. Эти документы носят конъюнктурный характер, зависящий от политических ситуаций и личностных факторов. Они разноплановы по содержанию и усиливают асимметричность федеративных отношений.

Кроме федераций  существуют и иные объединения государств.

Во-первых, это конфедерация - союз независимых  государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены передают в компетенцию союза решение  ограниченного круга вопросов, чаще всего в области военной, внешнеполитической, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), в Швейцарии (1815-1848), в Германии (1815-1867) и в некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна и либо развивается в федерацию, как в случае США и Швейцарии, либо распадается, как это произошло, например, с Сенегамбией - объединением Сенегала и Гамбии (1982-1989).

Во-вторых, существуют объединения государств вокруг бывших метрополий. Это прежде всего Британское Содружество наций и Франкония (бывшие колонии Франции), основывающиеся на общности языка, элементов культуры и наличии наднационального аппарата. Преимущественная сфера сотрудничества государств, входящих в эти объединения,- культура.

В-третьих, объединение государств, в котором просматриваются элементы конфедерации,- Европейское содружество, преобразованное в Европейский Союз. В нем функционируют надгосударственные органы с немалыми полномочиями, координируется политика, имеется общее экономическое пространство. К таким объединениям можно отнести СНГ, Союз России и Белоруссии.

                                                                                      2. Конституционные основы российского федерализма

Федерализм  как понятие отражает и способ государственного устройства, и систему правления, и форму межнациональных отношений. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз. Это - система правления союза государственных образований, в которой власть осуществляется одновременно центральным правительством и региональными правящими органами на основе распределения функций и полномочий между ними, закрепленного конституцией (договором).

При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией центральных органов федерации, другая - региональных государственных органов (субъектов федерации), третья - совместной компетенцией центра и субъектов федерации. Баланс прав и обязанностей центральных и региональных органов правления контролирует независимый суд, а также парламент, одна из палат которого формируется из представителей регионов (штатов, земель, кантонов, провинций, областей и т.п.).

Таким образом, федерализм предполагает демократическую  децентрализацию, т.е. автономность, самостоятельность  территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного правления способствует широкому развитию местного самоуправления.

Децентрализация осуществляется в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация - это административная договоренность, согласно которой функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти. Делегирование - это агентское соглашение, по которому функции передаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к субъектам федерации, т.е. автономным, демократически избираемым единицам регионального правления, таким как край, область, округ, город и т.д.

Благодаря децентрализации субъекты федеративного  государства самостоятельно реализуют  власть в регионе. Однако они обладают лишь ограниченным суверенитетом, не имеют права одностороннего выхода из союзного государства. Центральное правительство может вмешаться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и др.

Родоначальником теории федерализма считается И. Альтузиус (1562-1638). Большой вклад  в становление этой теории внесли основоположники американского  федерализма А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон. В последующем теория федерализма  развивалась не только на американском, но и на европейском континенте (Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер и др.).

Обобщив различные  взгляды, канадский ученый Э. Блак выделил  пять его концепций: 1) централистскую, исходящую из того, что вся политика в отдельных частях федерации проводится в соответствии с решениями центрального правительства; 2) административную, предполагающую сотрудничество исполнительных органов власти, несмотря на антагонистический характер суверенных прав, закрепленных за федерацией и ее членами; 3) координационную, характеризующую сотрудничество и соперничество двух правительственных систем из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости; 4) договорную, рассматривающую федерацию в форме объединения государств, которые передали некоторые права новообразованному центральному правительству на основе договора; 5) дуалистическую, требующую от федерации обеспечения благосостояния каждого культурно-этнического элемента.

Федеративное  устройство России закреплено в Конституции 1993г. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Российскую Федерацию образуют 89 субъектов трех типов: национально-государственные (21 республика), имеющие свои конституции и законодательства; административно-территориальные (6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения); национально-территориальные (1 автономная область, 10 автономных округов), имеющие свои уставы и законодательства.

Отношения центра и субъектов Федерации  в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения  и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

Регламентация прочих вопросов составляет область  исключительного ведения субъектов  Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.

В Конституции  заложен принцип сохранения целостности  государства, который, однако, может  сочетаться с правом наций на самоопределение  в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.

Таким образом, конституционные основы российского  федерализма создают предпосылки  для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней  два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства  и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем структура федерализма в России мягче, эластичнее по сравнению с другими странами. Это увеличило степень самостоятельности субъектов Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы.

Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их конституционным  статусом, а кругом полномочий и  предметов ведения. Посредством  механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Изменения в федеративном устройстве России.

Федеративная  форма государственного устройства впервые в истории России была официально закреплена «Декларацией прав трудящихся и эксплуатируемого народа», принятой в январе 1918г. Основные положения этого документа затем вошли в Конституцию РСФСР (июль 1918 г.).