Современные проблемы формирования доходной части местных бюджетов

     Однако  в настоящее время данная возможность региональными властями используется неполно. Кроме того, действующая процедура замены дотаций на выравнивание дополнительными отчислениями по НДФЛ представляется небезупречной. Методика прогноза поступлений по НДФЛ может быть составлена таким образом, чтобы завысить прогнозные значения поступлений по НДФЛ. Это может привести к неэквивалентности замены дотаций на выравнивание дополнительными отчислениями по НДФЛ. Порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации.  При этом нигде не подразумевается (не прописывается) согласие муниципального образования на подобную замену.⁹ Представляется необходимым получение согласия муниципального образование на замену дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями по НДФЛ, так как это непосредственно влияет на доходы муниципального образования. Кроме того, согласно действующей редакции БК РФ изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года. Если целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями по НДФЛ является создание стимулов у местных органов власти к принятию самостоятельных мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется явно недостаточным. В течение финансового года местные власти в лучшем случае сумеют принять меры по улучшению инвестиционного климата, привлечению инвесторов, созданию дополнительных рабочих мест. Однако данные решения положительно скажутся на росте доходов населения в среднесрочной перспективе. Поэтому велика вероятность того, что местные власти просто не будут заинтересованы в росте налоговой базы по НДФЛ, так как в следующем финансовом году дополнительные нормативы по НДФЛ могут быть значительно сокращены при росте (при прогнозе роста) налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет. Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, как минимум, на 3 года в рамках трехлетнего бюджета¹⁰.

                Передача муниципальным образованиям части налога на имущество организаций является менее желательна, чем увеличение доли муниципалитетов в НДФЛ, в силу значительной неравномерности распределения данного налога. В качестве паллиатива можно предложить предоставить право решения данного вопроса субъекту Российской Федерации, в том числе и с помощью замены выравнивающих трансфертов поступлениями по данному налогу на среднесрочную перспективу 3-5 лет.

           Также в целях усиления заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого и среднего предпринимательства и, как следствие, в целях увеличения поступлений в местные бюджеты представляется целесообразным закрепить за бюджетами муниципальных районов и городских округов фиксированную величину отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также осуществить замену единого налога на вмененный доход на систему патентов.

                 Однако  разработка и реализация предложенных выше мероприятий  займет достаточно много времени, поэтому сейчас необходимы текущие меры по реформированию современной системы предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам из вышестоящих бюджетов. В этой связи отметим, что предоставление межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов местным бюджетам тесно связано с финансированием реализации на территории конкретного муниципального образования общенациональной и региональной политики. Финансовая составляющая общенациональной и региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями в виде перечисления средств на покрытие бюджетных дефицитов высокодотационных муниципальных образований, а включает в себя также инвестиции из вышестоящих бюджетов и основную часть их прямых расходов (средства федерального и региональных бюджетов расходуются на конкретных территориях)¹¹.

     В экономической литературе неоднократно высказывалось мнение, что спецификой России при межрегиональном перераспределении ресурсов, осуществляемого через федеральный бюджет, является недостаточная нацеленность на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Ресурсы в основном выделяются крупным отраслям социально-экономической сферы и их использование слабо учитывает возможности территориального развития муниципальных образований в регионе. В итоге под влиянием экономического кризиса 2008-2009 гг. в выигрыше оказались те муниципальные образования, которые либо имеют достаточно много объектов федерального и регионального значения, либо обладают высоким финансовым потенциалом и без межбюджетных трансфертов.

     В то же время, повышение эффективности  прямых расходов федерального и региональных бюджетов в муниципальных образованиях, путем предоставления межбюджетных трансфертов ,по нашему мнению, в современных условиях возможно, если учитывать региональные потребности при выполнении целевых федеральных и региональных программ научно-технического и антикризисного развития.

     В современных условиях развития экономики  России при разработке и осуществлении на практике  эффективной модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующим.

     Во  – первых, система межбюджетных трансфертов должна, прежде всего, преследовать цели макроэкономической стабилизации. Федеральное правительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в муниципальных образованиях.

     Во  – вторых, межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой муниципалитетов, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня как минимум на три года вперед.

     В – третьих, цели выделения выравнивающих  трансфертов необходимо ясно формулировать, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга. Необходимо избегать дублирования и пересечения финансирования государственных услуг на муниципальном и региональном уровнях.

     В – четвертых, при планировании трансфертов  необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам. Вследствие того, что кроме выравнивающих трансфертов в муниципалитеты направляются средства в рамках программ различных министерств и ведомств, администрациям регионов необходимо учитывать их при выделении трансфертов.

     В – пятых, при выделении трансфертов необходимо рассматривать альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания  государственных  услуг не через бюджеты  нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг, что практикуется в настоящее время, например, через предоставление жилищных субсидий гражданам.¹²

     Необходимо  отметить, что система межбюджетных отношений в Российской Федерации развивалась на основе Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг., принятой Правительством РФ в апреле 2006 года, основными задачами которой являлись укрепление финансовой состоятельности регионов в Российской Федерации, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. В продолжение начатой работы Министерством финансов РФ в 2008 году был подготовлен проект Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами на период 2009-2011 годов. Однако с учетом кризисного развития экономики России в 2008-2009 гг. возникает необходимость пересмотра ее основных положений и корректировки направлений межбюджетных отношений в связи с необходимостью формирования стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов.

     Ряд указанных положений уже рассматривался выше, но необходимо обратить внимание на другой факт. В частности, в последние  несколько лет складывается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий и субвенций. Однако многообразие и незначительный объем субсидий вызывает сомнение в целесообразности их выделения. Значительное количество видов субсидий вызывает также усложнение администрирования, так как каждый из этих видов необходимо включать в решение о местном бюджете, принимать ведомственные акты, а также устанавливать многообразные формы отчетности местного уровня¹³.

     В этой связи  в целях дальнейшего повышения эффективности трансфертной  политики и межбюджетных отношений в целом, целесообразно объединять разрозненные виды  субсидий  в отраслевые субсидии на финансирование основных бюджетных отраслей с нежесткими условиями  расходования получаемых средств. Это, на наш взгляд, даст возможность субъектам и муниципальным образованиям РФ направлять средства на наиболее важные для конкретного региона задачи в отрасли. Одним из аргументов в пользу данной новации, является то, что при финансировании приоритетных направлений напрямую из федерального бюджета невозможно учесть специфику конкретной территории:  в одном муниципальном образовании необходимо увеличивать зарплату врачам общей практики, другой может нуждаться во врачах – специалистах или строительстве медицинских центров. Все это приводит к необходимости инвентаризации предоставляемых субсидий и их объединение по отраслевой направленности преимущественно в одну – на осуществление программ модернизации отрасли в целом. Например, начиная с 2009 г. три ранее существовавшие субсидии бюджетам на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и на выплату ежемесячного пособия на ребенка объединены в одну – субсидию на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. Тем самым,  объединение узконаправленных каналов предоставления средств из федерального  бюджета в блочные трансферты повысит эффективность софинансирования муниципальных полномочий и ответственность органов местного самоуправления за реализацию своих полномочий по всему установленному перечню вопросов ведения. Таким образом, будет соблюден принцип разграничения полномочий и достигнут  компромисс между целевой направленностью финансовой помощи и обеспечением гибкости по расходованию данных средств, количеством видов помощи и достигнутыми  результатами¹⁴.

     Аналогичную меру можно предпринять и в  отношении других видов межбюджетных трансфертов. При этом расчет распределения объемов комплексных субсидий бюджетам муниципальных образований должен производиться, например, исходя из численности соответствующих категорий граждан и ежемесячной денежной выплаты, рассчитанной из перечня льгот, установленных этим категориям граждан, и средств, учтенных на реализацию аналогичных льгот в составе социального пакета граждан, меры социальной защиты которых относятся к ведению Российской Федерации. Кроме того, уровень софинансирования этих расходов должен определяться с учетом расчетного уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, характеризующего их финансовое положение. Также, в порядке предоставления субсидии нужно предусмотреть право субъектам и муниципалитетам Российской Федерации самостоятельно определять направления расходов данной субсидии в муниципальных образованиях при соблюдении определенных критериев. Это связано, в первую очередь, с наличием кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций. Тем самым у муниципальных образований появляется больше свободы направлять средства туда, куда действительно нужно.

       Таким образом, рассмотрев совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям РФ, можно прийти к следующим выводам. Улучшение механизма предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, подразумевает осуществление следующих комплексных мер.

     Во  – первых, необходимо пересмотреть налоговую и бюджетную политику и заменить часть безвозмездных  поступлений отчислениями от федеральных  и региональных налогов. Кроме того, возможно ведение новых видов налоговых сборов для муниципальных образований.

     Во  – вторых, необходимо учитывать  региональные и муниципальные потребности  при выполнении целевых федеральных  и региональных программ научно-технического и антикризисного развития.

     В – третьих, необходимо четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней.

     В – четвертых, необходимо формирование новой концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами.

     В – пятых, необходимо провести инвентаризацию предоставляемых видов субсидий и по возможности объединить разрозненные виды субсидий  их по отраслевой направленности преимущественно в одну – на осуществление программ модернизации отрасли в целом.¹⁵