Современные проблемы формирования доходной части местных бюджетов

     Величина  поступлений неналоговых доходов  в местный бюджет и их конкретные виды устанавливаются решением о местном бюджете на соответствующий год. Большинство неналоговых доходов регламентируются гражданским законодательством. Нормы о неналоговых доходах содержатся в обширном комплексе нормативно-правовых актов различной юридической силы вследствие разнообразия самих неналоговых доходов.

Как известно, одними из основных источников неналоговых  доходов можно считать поступления  от продажи и использования муниципального имущества. Состав неналоговых доходов сложно назвать стабильным, их перечень носит открытый характер, при этом доходы от использования и продажи государственного имущества относятся к неналоговым доходам по своей правовой природе, а не могут быть причислены к неналоговым только в силу законодательного решения. В условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода от имеющегося у него имущества. На протяжении последних лет прослеживается рост неналоговых доходов, в то время как количество объектов муниципальной собственности сокращается в результате приватизации.

     При этом именно в процессе совершенствования  системы неналоговых доходов  от продажи и использования муниципального имущества (в том числе ее правовых основ) Российская Федерация может проявлять себя как специфический участник гражданского оборота, обладающий собственностью.

     В доходы местных бюджетов РФ включаются также безвозмездные поступления. Понятие безвозмездных поступлений содержится в п. 5 ст. 41 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которому к безвозмездным поступлениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Безвозмездные поступления выполняют несколько функций. С одной стороны, они являются одним из основных инструментов, применяемых для балансирования преимуществ и недостатков делегирования фискальных полномочий нижестоящим уровням власти, с другой служат в целях выравнивания доходов местных бюджетов. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

            Таким образом, структура доходов местных бюджетов состоит из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. К налоговым доходам местного бюджета относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах местных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пеней, штрафов по ним. Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет: доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности; доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями; части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей,. В доходы местных бюджетов РФ включаются также безвозмездные поступления, которым относятся дотации, субсидии и субвенции, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. 
 
 
 
 

3. Основные направления совершенствования   механизма формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации 

        Вопросы роста поступлений различных видов доходов в муниципальные бюджеты и развития финансовых основ муниципальной экономики, в том числе и за счет собственных средств, всегда были и остаются центральными в финансовой науке и обусловлены, в первую очередь, тем, что муниципальные бюджеты должны обеспечивать всевозрастающие потребности населения конкретного муниципального образования. В современных условиях это обеспечивается либо ростом поступлений за счет собственных источников (местных налогов и доходов от использования муниципальной собственности), либо при узости доходной базы муниципального образования – за счет предоставления и/или увеличения отчислений от федеральных и/или региональных налогов, получения финансовой помощи. В этой связи возникает необходимость определения действительной роли безвозмездных поступлений в доходной базе муниципального бюджета, так как возникает вопрос о том, нужно ли действительно увеличивать объемы безвозмездных поступлений, либо же перейти к концепции развития, что означает появление в бюджет средств имеющих строго инвестиционное предназначение.

     В первом случае речь идет главным образом о росте доходов муниципального бюджета в виде получения финансовой помощи от вышестоящих бюджетов. В отличие от безвозмездных поступлений, другие виды доходов не могут существенно и быстро увеличиться. В то же время, говоря о росте безвозмездных поступлений, можно сказать, что они начинают играть только количественную роль, в перспективе заменяя собой все доходы местного бюджета от местных налогов.

     Во втором случае речь идет о развитии роли различных видов доходных источников в муниципальных бюджетах, в частности в виде отчислений от федеральных налогов и безвозмездных поступлений как регулирующего элемента, связанного с поддержанием необходимого уровня бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджета, в том числе и за счет собственных средств муниципальной экономики, а не федеральных и региональных органов власти.

     В Российской Федерации  в большинстве случаев пока преобладает первое направление развития в доходной базе муниципальных бюджетов – стремление к простому увеличению доходных поступлений в бюджеты без обоснования причин. При этом практически все заинтересованные лица, в первую очередь, органы местного самоуправления, одобряют инициативы по увеличению безвозмездных поступлений в местные бюджеты. Но в то же время, хотя указанные понятия «рост» и «развитие» взаимосвязаны, но не идентичны. В большинстве случаев, под ростом доходов муниципальных бюджетов (в т.ч. и за счет безвозмездных поступлений), выраженное в их количественном увеличении, в действительности понимается их влияние на финансовое развитие местных бюджетов. То есть, рост доходных поступлений и рассматривается как развитие финансовых основ муниципальной экономики. Безусловно, предоставление безвозмездных поступлений  местным бюджетам обеспечивает возможность увеличения благосостояния населения и решения социально-экономических проблем.⁶

     И все же более аргументированной  представляется точка зрения, согласно которой рост и развитие роли различных видов доходов в муниципальных бюджетах, особенно с учетом финансового кризиса в экономике России конца- 2008-2009 годов, являются достаточно самостоятельными процессами. По нашему мнению, рост безвозмездных поступлений направлен на количественное увеличение доходов муниципальных бюджетов в их стоимостном измерении и это предполагает увеличение объема и скорости финансовых потоков, проходящих через бюджет, так как доходы нужны лишь для финансового обеспечения расходных обязательств местных органов власти. То есть, больше доходов нужно только для того, чтобы можно было финансировать больше расходов. Однако нельзя и переборщить в данном процессе, так как рост безвозмездных поступлений может вызывать аналогичный рост инфляции и фискального давления. Это еще больше может ухудшить положение экономических субъектов в муниципальной экономике, и так находившихся под влиянием финансового кризиса.

     В свою очередь, рост различных видов доходов местных бюджетов предопределяет качественные усовершенствования в их структуре, конструкции и композиции объемов и потоков финансовых средств. Потенциал экономического прогресса, базирующегося на устойчивом развитии, предполагает качественные усовершенствования больше, чем просто рост безвозмездных и иных доходных поступлений, основанный только на увеличении количественных показателей поступления средств в бюджет. Если рост безвозмездных поступлений в бюджет, основанный исключительно на количественных показателях приводит к саморазрушению бюджетной системы (и таким образом, она является «неустойчивой»), то понимаемое, прежде всего, в качественном смысле, развития роли различных видов доходов в муниципальном бюджете, является более устойчивым. ⁷

     Именно  поэтому роль безвозмездных поступлений в муниципальных бюджетах должна связываться не просто с увеличением их поступлений (что только свидетельствует о результативности взаимоотношений с вышестоящими органами власти, а не об эффективности финансовой политики региональных властей), а с трансформацией муниципальной экономики и бюджетной системы муниципального образования на режим устойчивого развития. Для этого требуются корректировки в соответствующем финансовом механизме, включающем изменения в системе муниципального налогообложения и взаимоотношений с федеральными и региональными органами власти, так как именно из-за недостатка налоговых доходов происходит рост потребности в безвозмездных поступлениях.

        По нашему мнению, в современных (послекризисных) условиях основные меры по развитию процессов формирования доходов муниципальных бюджетов связаны с мерами по полномасштабной реализации принципов бюджетного федерализма в целях усиления финансового обеспечения социально-ориентированных муниципальных программ. Выбор данного направления связан с улучшением формирования доходов местных бюджетов за счет доходов в виде отчислений от федеральных и региональных налогов. Это позволит постепенно заменить большую часть безвозмездных поступлений. Обосновывается данное направление тем, что межбюджетные отношения по поводу федеральных и региональных налогов и муниципальных бюджетов, находится в зоне действия межбюджетных отношений и нарушают принципы бюджетного федерализма. Диспропорции в этой области проявляются в характере построения отчислений от федеральных и региональных налогов, когда на нижестоящие уровни бюджетной системы передаются наименее выгодные с экономической точки зрения налоги, а на федеральном уровне концентрируются ведущие налоговые доходы России, которые в свою очередь, обеспечиваются потенциалом регионов и муниципальных образований, а не федерального центра. Таким образом, финансовые возможности местных органов власти изначально ограничиваются. Поэтому для полной реализации принципов бюджетного федерализма, перейти от системы дотаций и механизмов формирования доходной базы муниципальных бюджетов за счет федеральных и региональных налогов к самоокупаемости муниципальных образований на основе системы формирования как собственных, так и закрепленных доходов местных бюджетов, соответствующих налоговому потенциалу муниципального образования. Предлагаемая налоговая и

     бюджетнаяклассификация  налогов и сборов в социально-ориентированной  бюджетной системе представлена в таблице 3.1.⁸

       Таким образом, усиление роли налоговых источников доходной части местных бюджетов возможно за счет следующих мероприятий: введение налога на недвижимость; отмена единого налога на вмененный доход и введение патентной системы налогообложения; изменение принципов уплаты подоходного налога.

       Одним из важнейших направлений в создании собственной налогооблагаемой базы в финансово необеспеченных муниципалитетах Российской Федерации является переход к самостоятельному регулированию и сбору налога на недвижимость (взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц).                                                                                                                                    

          Также возможно некоторое увеличение налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджеты муниципальных образований, так как налог на доходы физических лиц является одним из наиболее равномерно распределенных налогов в России. Кроме того, это может увеличить заинтересованность местных органов власти в росте доходов населения, который возможен лишь при обеспечении благоприятного делового климата в муниципальном образовании. Возможно было бы закрепить дополнительные нормативы отчисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ) за муниципальными образованиями и/или закрепить в бюджетном законодательстве обязанность региона по дополнительному распределению поступлений по НДФЛ между муниципальными образованиями в форме единых или дополнительных нормативов. Отдельно необходимо отметить существующие проблемы с заменой дотаций на выравнивание уровня бюджетных обеспеченности муниципальных образований на дополнительные отчисления по НДФЛ.                                                                        В настоящее время Бюджетным Кодексом РФ (ст. 137, 138) предусматривается возможность полной замены дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц.

     Таблица 3.1

     Предлагаемая  налоговая и бюджетная классификация  налогов и сборов в социально-ориентированной бюджетной системе