Совершенствование управления системой образования Кировской области

В целом система образования представляет собой комплекс указанных элементов в их взаимосвязи и взаимодействии, функционирование которого порождает определенный результат. В качестве результата функционирования системы образования представляются:

• процесс осуществления образовательной деятельности с определенными количественными и качественными параметрами;
• граждане (лица), получившие образование определенного уровня, подготовленные специалисты с профессиональным образованием, лица, получившие образовательные услуги [36].

Однако система образования может быть организована и по иным принципам. Говоря о структуре системы образования необходимо отметить ее открытый и многоступенчатый характер. Выделяются следующие уровни образования (образовательные цензы):

1. основное общее образование;
2. среднее (полное) общее образование;
3. начальное профессиональное образование;
4. среднее профессиональное образование;
5. высшее профессиональное образование;
6. послевузовское профессиональное образование [2].

В соответствии с данными уровнями образования гражданин выстраивает индивидуальную образовательную траекторию (приложение 2). Завершение обучения на соответствующем уровне образования и успешное прохождение итоговой аттестации подтверждается документом и дает право на продолжение обучения в образовательном учреждении последующего уровня [20].

Таким образом, образование является сложной многоплановой системой, включающей множество субъектов, взаимодействующих между собой для достижения важных и общественно значимых целей. Исключение хотя бы одного из элементов приводит к дезорганизации всей системы образования, а, следовательно, возникают проблемы и противоречия в управлении образовательной сферой. Поэтому взаимосвязь и согласованность действий компонентов данной сферы играют важную роль в процессе формирования целостной образовательной политики государства.

2. Структура и функции управления региональной системой образования

Управление системой образования – это деятельность всех субъектов образовательной деятельности, направленная на обеспечение становления, стабилизации оптимального функционирования и развития образовательных учреждений. Система управления образованием состоит из ряда элементов, в который входят субъект управления (управляющий орган) и объект управления (управляемая система – образовательные учреждения различных типов и видов) [20].

Организационная структура управления системой образования отражает состав и соподчиненность различных элементов, звеньев и ступеней управления, функционирующих для достижения определенных целей. Функции и структура управления являются двумя сторонами единого целого – организации системы управления образованием и выступают как содержание и форма процесса управления [12].

Структура управления образованием в региональном разрезе традиционно сформирована по линейно-функциональной схеме, сочетающей вертикальную организацию управления с распределением функций по уровням управления (приложение 3). Она характеризуется следующими основными положениями:

• управление разделено на несколько уровней; орган управления нижестоящего уровня находится в административном ведении вышестоящего – решения вышестоящих органов являются обязательными для исполнения нижестоящими органами;
• орган управления независимо от его уровня может управлять непосредственно только теми органами и (или) организациями, которые находятся в его административном ведении;
• решения вышестоящих органов не могут быть адресованы непосредственно организациям, находящимся в ведении нижестоящего органа управления;
• административное ведение органов вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим ограничено набором предоставленных им полномочий, по которым могут быть приняты решения, обязательные для нижестоящих уровней [20].

Региональный уровень государственного управления образованием представлен соответствующими органами субъектов Российской Федерации: министерствами, комитетами, главными управлениями образования, департаментами и др. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона и руководя муниципальными органами управления образованием [13].

За каждым уровнем управления законодательно закреплен ряд полномочий, реализуемых в виде принимаемых управленческих решений, определяющих условия и параметры функционирования нижестоящего уровня управления, самого этого уровня, подведомственных ему организаций.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установлены 18 функций управления. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но сфера их реализации ограничена определенной территорией субъекта федерации. Эти функции можно объединить в шесть основных групп.

1. Формирование и осуществление региональной политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования. Они разрабатываются в соответствии с Федеральной программой развития образования, но имеют выраженную региональную направленность, объединяя региональный образовательный потенциал на решение проблем и задач региона.
2. Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь – это установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.
3. Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам и т.д.
4. Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими: осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.
5. Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
6. Реализация специфических функций – лицензирование образовательных учреждений, организация подготовки и переподготовки педагогических работников [20].

Такое распределение полномочий, основанное на разделении функций установления условий и контроля за их соблюдением, с одной стороны, и осуществлением деятельности в заданных условиях, с другой стороны, представляется целесообразным, но ограничивает возможности управления:

• наличие конкретного перечня принимаемых решений в области установления условий функционирования образовательных учреждений позволяет изменять только данные условия;
• установление образовательным учреждениям условий осуществления деятельности не сопровождается принятием органами управления на себя обязательств по ресурсному обеспечению их выполнения;
• контроль и надзор выглядят самодостаточными, не выступая в качестве источника информации для принятия соответствующих управленческих решений по улучшению состояния системы образования и ее результатов [14].

В целом, построение структуры и определение полномочий органов управления системой образования является неотъемлемым элементом организации управленческой деятельности в данной сфере. Поскольку от выбора оптимальной структуры управления и четкого разграничения полномочий между составляющими ее элементами зависит функционирование всей системы образования, вопрос о совершенствовании состава и содержания полномочий органов управления приобретает все большую значимость.

Рациональное управление будет иметь место тогда, когда воздействие на все компоненты управляемой системы, в конечном счете, обеспечивает главные результаты – новое качество, доступность и эффективность образования, а, кроме того – высокий престиж образовательной системы, ее достойное место в общей деятельности местного сообщества, региона, страны.

3. Региональная образовательная политика и механизмы ее реализации

Образовательная политика — это неотъемлемый элемент государственной политики, инструмент обеспечения фундаментальных прав и свобод личности, повышения темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизации общества и роста культуры [22].

Состояние образовательной сферы напрямую зависит от воздействий со стороны органов управления и действий самой системы образования. Задача управляющего органа состоит в осуществлении допустимых управляющих воздействий, которые обеспечат организацию деятельности системы образования в соответствии с требованиями и нормами.

Так, образовательная политика представляет собой деятельность государства и других субъектов по обеспечению развития и функционирования системы образования путем достижения поставленных целей с помощью соответствующих механизмов, целей и ресурсов [15].

Основными элементами образовательной политики являются ее объекты, субъекты и цели (рисунок 1) [20].

Рисунок 1 – Основные элементы образовательной политики

По своей природе образовательная политика представляет собой непрерывный цикл реализации управленческих функций: планирования, организации, стимулирования и контроля.

Региональная образовательная политика в современных условиях ориентирована главным образом на решение следующих задач:

• организация доступа к образованию, который удовлетворял бы образовательные потребности населения региона;
• обеспечение равенства доступа к образованию для всего населения на всех уровнях образования;
• повышение качества образования и достижение его релевантности, то есть соответствия запросам населения;
• повышение эффективности, производительности региональной образовательной системы [23].

Сложность, многоаспектность и взаимозависимость проблем региональной образовательной политики требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности региональной системы образования. Кроме того, имеет место противоречие между объективными потребностями в реализации региональной образовательной политики на принципиально новых подходах и сложившейся практикой регионального управления.

Современные исследователи проблем управления образованием (В.С. Лазарев, М.М. Поташник, П.И. Третьяков) отмечают, что в региональной образовательной политике происходят положительные изменения, в том числе связанные с применением эффективных социальных технологий управления. Однако до сих пор преобладает линейно-функциональный принцип построения структуры управления, что значительно затрудняет мобильные реакции на требуемые изменения и сдерживает процессы проектирования и реализации программ устойчивого развития образования [31].

В современных условиях расширения и усложнения управленческих функций необратим процесс смены децентрализации управления, начавшийся в 1990-е годы, большей централизацией. Причиной тому является то, что в подобных условиях многие задачи, такие как управление контингентами учащихся и сетью образовательных учреждений, оказываются зачастую непосильными для регионального уровня управления образованием, и, поэтому, требуют решений на межрегиональном уровне. В связи с этим особенно остро встает проблема модернизации не только самих структур, но и отношений внутри них: между управляющими элементами и соподчиненными образовательными организациями [23].

Необходимость создания и использования эффективных управленческих механизмов функционирования и развития является одним из основных требований, предъявляемых на современном этапе развития общества к региональной образовательной политике.

Механизмы региональной образовательной политики – это совокупность правил, процедур и методик принятия решений, которые позволяют реализовывать цели развития региональной системы образования. Механизмы региональной образовательной политики проявляются в воздействии социальной информации на объект политики (региональную систему образования), что приводит к выработке определенных целей и направляющих программ, в соответствии с которыми преобразуется данный объект [34].

Среди средств реализации образовательной политики можно отметить: управление педагогическим составом (прием, увольнение, кадровые передвижения сотрудников образовательных учреждений); управление структурой образовательных учреждений (определение состава и подчиненности факультетов, кафедр, лабораторий, филиалов); институциональные методы (использование правовых актов, распоряжений, приказов, морально-этических норм, корпоративной культуры); мотивационные методы (введение систем штрафов, поощрений и т п.); экономические методы (использование материальных, финансовых, экономических ресурсов); информационные методы (использование информации, которой обладают участники образовательной системы, для принятия управленческих решений) [28].