Защита прав и свобод граждан как приоритетное направление деятельности Конституционного суда РФ

      Среди существующих особенностей правотворчества субъектов можно выделить следующие:

      1. существенное расширение прав субъектов Федерации и соответственно увеличение объема их правотворческих актов;

      2. обеспечение приоритета нормативно-правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения:

      3. сохранение и укрепление единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.

      Закрепляя на конституционном уровне право  субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, Конституция не делает никаких изъятий в формах этого регулирования. Оно осуществляется как посредством закона, так и путем издания любого другого нормативно-правового акта. При этом каждый орган субъекта Федерации осуществляет правовое регулирование в пределах собственной компетенции и теми правовыми актами, которые названы в законе об этом органе.

      Указанное право субъектов Федерации вместе с тем не снимает обязанности  компетентных федеральных органов  осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки  зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. По мнению вышеназванного ученого, федеральные органы не вправе входить в вопросы целесообразности нормативных актов, принимаемых в порядке реализации закрепленного в части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации права, но тем самым не снимается вопрос о законности данных актов, их соответствии российской Конституции³⁰.

     В принципе процедура подготовки и  принятия нормативных правовых актов  субъектов Федерации соответствует  аналогичной процедуре на федеральном  уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные, законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений³¹.

     Интересен и процесс взаимодействия законодательных  и исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации в  процессе правотворчества.

     Круг  лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов — в их уставах.

     Так, например, ст. 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, в  сравнении с большинством республик  в составе Российской Федерации, круг субъектов прав законодательной инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа коми и его исполнительный орган. Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды республик обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

     Статья  61 Устава (Основного закона) Челябинской области и ст. 49 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области, прокурору области, органам местного самоуправления.

     Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации  взаимодействуют между собой  в установленных федеральными законами и законами субъекта формах в целях  эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также может обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный суд РФ (конституционный, уставный суд субъекта) с запросом об их соответствии Конституции РФ (конституции или уставу субъекта).

     Высшее  должностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный орган субъекта с предложением о внесении изменений  и (или) дополнений в постановление  этого органа либо об их отмене. Оно может также обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

     Конечно, проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа  субъекта Федерации был направлен  и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии, прежде чем  мог быть принят в качестве закона или другого акта.

     В п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме также выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.

     Законодательный орган субъекта направляет высшему  должностному лицу субъекта планы законопроектной  работы и проекты законов субъекта. На заседаниях законодательного органа субъекта и его органов могут  присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными руководителями. На заседании органов исполнительной власти субъекта вправе присутствовать депутаты либо (по поручению законодательного органа субъекта или его председателя) работники аппарата законодательного органа.

     Законодательный орган субъекта может принимать участие в формировании его высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании кандидатур, выдвигаемых на должности отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта. Он имеет право участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) и (или) законом субъекта³².

      Для принятия определенных законодательных решений рядом регионов предусмотрена возможность проведения референдума, порядок и условия назначения и проведения которого регламентируется соответствующим законом субъекта Федерации. Региональный референдум проводится по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию государственных органов власти конкретного региона и затрагивающим жизненные интересы его населения. Следует особо подчеркнуть, что принятое на референдуме решение в последующем утверждении не нуждается и вступает в силу со дня его официального опубликования³³.

     Предоставление субъектам Российской Федерации правотворческих полномочий часто приводит к созданию их нормативно-правовой базы, не соответствующей, а иногда и прямо противоречащей федеральному законодательству.

     Коллизии между Конституцией РФ и федеральными законами, с одной стороны, и Конституциями (уставами) и законами российских регионов — с другой, выявляют существование в государстве следующих основных проблем:

1. нарушение конституционно закрепленного принципа равенства и равноправия граждан Российской Федерации;
2. игнорирование важнейшего для федеративного государства принципа единства правового пространства, что является причиной дезинтеграции государства;
3. несоблюдение субъектами Российской Федерации конституционно установленного принципа недопустимости вмешательства в компетенцию Федерации, а также отсутствие четкого перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, что с неизбежностью приводит к дестабилизации экономической ситуации в обществе.

     Любая из этих проблем способна привести к распаду некогда сильного государства  на множество мелких и неспособных  защитить себя. История показала, что  «мелкие разрозненные княжества» могущественны  только будучи объединенными в единое государство. Однако «чужие ошибки» не всегда являются уроком для последующих поколений. Вот и сегодня, получив некоторую самостоятельность, субъекты Федерации стремятся быть суверенными государствами в собственном смысле этого слова.

     В настоящее время актуальность указанных, а также иных проблем, возникающих в результате несоответствия нормативно-правовых актов федерального Центра и регионов, более чем очевидна. Расширяющаяся правовая база субъектов Российской Федерации приводит к возникновению новых противоречий между законодательством различных уровней.

     Для разрешения указанных проблем требуется согласованность нормативных правовых актов различных уровней государственной власти. Но для достижения этой на первый взгляд конкретной и понятной цели необходима и согласованная работа федеральных и региональных органов государственной власти, и преодоление правового нигилизма, и конкретизация предметов ведения и полномочий самой Федерации, ее компетенции с субъектами, а также компетенции субъектов, и недопустимость вмешательства в чужую компетенцию, и выработка механизма ответственности в случае принятия нормативно-правовых актов субъектов, противоречащих федеральному законодательству. Только использование этих мероприятий в совокупности позволит преодолеть дезинтеграцию Российского государства, признавать, соблюдать и защищать права российских граждан и тем самым создать все условия для достойной жизни и свободного развития России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления³⁴.

1.3 Новгородская область как субъект правотворчества.

          Рассмотрим подробнее законотворческую деятельность субъектов на примере Новгородской области.

      Нормы, регулирующие законотворческий процесс, порядок законотворческой деятельности субъекта, а также нормы, определяющие субъекты права законодательной инициативы и устанавливающие процедуры голосования по законопроектам содержатся в Уставе Новгородской области от 3 сентября 1994 года.

     Законодательным (представительным) органом государственной власти Новгородской области, в соотв. со ст.16 Устава, является Новгородская областная Дума.

     Областная Дума принимает Устав области, а также областные законы, которыми:

     а) утверждается областной бюджет и  отчет о его исполнении, представленные Губернатором Новгородской области;

     б) устанавливается  порядок проведения  выборов  в органы  местного самоуправления на территории области;

     в)    утверждаются   программы   социально-экономического   развития   Новгородской   области,   в   том   числе   концепции   социально-экономического развития Новгородской области, представленные Губернатором Новгородской области;

     г)  устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным  законом к ведению Новгородской области, а также порядок их взимания;

     д) утверждаются бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов области и отчеты об их исполнении;

     е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Новгородской области, в том числе долями (паями, акциями) Новгородской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и организаций иных организационно-правовых форм;

     ж) утверждаются заключение и расторжение договоров Новгородской области;

     з) устанавливается порядок назначения и проведения областного референдума;

     и) устанавливается порядок проведения выборов в областную Думу;

     к) устанавливается административно-территориальное устройство Новгородской области и порядок его изменения;