Понятие парламента, его формирование

    Расследование Главным ревизионным управлением (ГРУ) США в 2002 г. законности предоставления щедрых пожертвований энергетическим концерном Enron в фонд республиканцев также получило огласку не только в самих Соединенных Штатах, но и за пределами страны. Более того, Руководитель Главного ревизионного управления Дэвид Уокер в открытом письме уведомил Президента, Вице-президента и лидеров обеих палат Конгресса о своем намерении подать в суд на Вице-президента Дика Чейни и его коллег по рабочей группе, занимавшейся вопросами энергетики США, за то, что ему отказали в предоставлении материалов неофициальных встреч. С первых дней скандала вокруг Enron ГРУ заинтересовалось, не являлись ли щедрые пожертвования компании в фонд республиканцев платой за предоставление ей режима наибольшего благоприятствования. Джордж Буш в ответ объявил, что действия его администрации не нуждаются в оправдании.

    Пример осуществления парламентского контроля с применением санкций в отношении высшего должностного лица — импичмент Президенту Литвы Роланду Паксасу, обвиненному, в частности, в финансировании его предвыборной кампании якобы российскими спецслужбами. Причем в ряде случаев парламент расследует поведение должностных лиц, когда они уже оставили высокие посты в государственных органах, т.е. контроль носит ретроспективный характер.

2.2. Классификация форм парламентского контроля 

    Формы парламентского контроля можно классифицировать по-разному. Так, А.А. Корнилаева выделяет:

• парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль;
• парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т. д.) [14; 25 — 26].

    I. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль:

• Парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы).
• Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, в том числе расследовательскими, отдельными депутатами и т.п., например, парламентскими делегациями, выполняющими по сути функции постоянных комитетов во Франции).
• Парламентский контроль, осуществляемый не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека и т.п.). Представляется, что также необходимо упомянуть и об органах, выполняющих подобные функции за рубежом, например, научно-информационные службы Конгресса США, Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии.

    II. По времени осуществления парламентского контроля:

• Упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека и т.п.).
• Сопутствующий парламентский контроль, целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области).
• Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, как считает А.А. Корнилаева, но и действия (бездействия) ее представителей, т. е. неправильное решение в той или иной ситуации. Подтверждение тому — расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая Президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то, что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.

    Указанные виды эффективны, если, вслед за вскрывшимися правонарушениями, следует своевременное реагирование правоохранительных органов. В некоторых странах это закреплено даже на конституционном уровне. Так, согласно ст. 58, § 3 Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г. выводы следственных парламентских комиссий, если дело того заслуживает, направляются в прокуратуру для возбуждения уголовного преследования или предъявления гражданского иска.

    III. По содержанию (перечень открытый): парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности государства. Сюда же можно добавить контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации.

    1. Парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека. В Литве контролеры вправе принимать жалобы граждан относительно не только злоупотреблений, но и бюрократизма со стороны государственных должностных лиц (ст. 73 Конституции Литовской Республики 1992 г.). В Украине также действует Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, осуществляющий парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101 Конституции Украины 1996 г.) [Приложение 2].

2. В финансовой сфере (финансовый парламентский контроль) предусматривается, например, в ст. 70 упомянутой Конституции Бразилии.
3. В сфере обороны и безопасности государства. Парламент осуществляет контроль за деятельностью разведывательных служб.

    4. Контроль за делегированным законодательством (ст. 59 Конституции Княжества Андорры 1993 г.).

    5. Парламентский контроль за средствами массовой информации (согласно ст. 20 испанской Конституции — над СМИ, зависимыми от государства или от государственных учреждений; в соответствии со ст. 31 Конституции Румынии — за деятельностью всех публичных радио- и телевизионных служб) [Приложение 3].

    Кроме того, необходимо назвать, опираясь на мировой опыт, и другие классификации. Прежде всего, исходя из задач парламента, можно сделать вывод, что формы парламентского контроля носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер (хотя основания деления здесь разные, что делает спорной данную классификацию). Представляется, что отсюда вытекают и все остальные формы, так как данная классификация дает наиболее полное представление об институте парламентского контроля и его возможных последствиях.

    К информативному (консультативному) контролю относятся:

• получение петиций (Франция, ФРГ) и другой информации от отдельных граждан, групп по определенным интересам, массовых организаций и их представителей;
• общие (большие) и частные (малые) запросы, а также вопросы депутатов («час вопросов» и «час актуальных вопросов»), информирование парламента Федеральным правительством об участии в делах Европейского союза — ФРГ; устные и письменные вопросы, сообщения правительства, слушания членов правительства — Франция; представление министрами соответствующего профиля постоянным специализированным комитетам Конгресса отчетов о своей деятельности — США.

    Схожую классификацию форм парламентского контроля можно встретить как у зарубежных, так и российских исследователей. Например, Г. Кляйн и В. Цее считают, что средства, которыми Бундестаг обладает при осуществлении контрольной деятельности, носят санкционирующий и информационный характер.

    В.В. Маклаков подразделяет все формы контроля во Франции на две большие группы:

1. не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки;
2. содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства.

    Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая — только Национальным собранием [5; 103].

    — открытые и закрытые заседания постоянных комитетов в    ФРГ; во Франции — постоянных и специальных комиссий, а также парламентских делегаций; в США — комитетов, связанных с осуществлением контроля парламентов указанных стран над правительствами;

    — расследования, проводимые следственными комитетами (ФРГ), специальными расследовательскими комиссиями (Франция), а также комитетами и подкомитетами Конгресса США.

    — парламентские вспомогательные службы и органы;

• проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий;
• обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (палаты), например, в Германии доклад постоянного комитета по поводу актов исполнительной власти, изданных по поручению парламента и имеющих силу закона (контроль за делегированным законодательством).

    Санкционирующий (резолютивный) или решающий контроль: выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, например в области внешней политики:

    — одобрение Конгрессом решений Президента относительно вопросов войны и мира, заключения международных договоров (США);

• решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров, принятие резолюций по предложениям, исходящим от институтов Европейского союза (Франция);
• ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны (ФРГ), предоставление заключения Бундестагом до участия Федерального правительства в принятии нормативных актов Европейского союза; включая возможность непосредственного применения санкций вплоть до:

• выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает конструктивный вотум недоверия);
• принятия резолюции порицания в отношении правительства, а также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно президента и членов правительства (в полупрезидентской республике, например во Франции);
• привлечения к ответственности должностных лиц в порядке импичмента (в президентской республике, например в США).

    Следует, однако, отметить, что утверждение парламентом бюджета и контроль над его исполнением не носят ни информативный (консультативный), ни санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а представляют собой отдельную форму парламентского контроля, а именно бюджетно-финансовый контроль. О важности этой формы контроля свидетельствует то, что из 30 конституций произвольно выбранных стран в 18 есть нормы, прямо предусматривающие наличие бюджетного контроля (Австрия, Алжир, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Италия, Йемен, Казахстан, Литва, Лихтенштейн, Молдова, Португалия, Румыния, Словения, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Франция).

    IV. В зависимости от формы правления, существующей в 
той или иной стране: парламентский контроль в президентской, 
полупрезидентской (президентско-парламентарной и парламентарно-президентской) и парламентарной республиках, а также в 
конституционной монархии (представляется, что в абсолютной 
монархии парламентского контроля по определению нет и быть 
не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха, примером могут служить Саудовская 
Аравия, Оман).

    V. В зависимости от возможности парламента на практике 
осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. в зависимости от политического и государственного режима.

    Политический режим — система приемов, методов, форм, способов осуществления политической (включая государственную) власти в обществе. Его разновидности: демократический, либеральный, авторитарный, тоталитарный [11; 230 — 233].

    Государственный режим — реальный порядок функционирования и взаимодействия высших государственных органов (парламентарный, министериальный, дуалистический и абсолютизм). Абсолютизм характерен для абсолютной монархии, дуализм — для дуалистической монархии и президентской республики, для парламентарной монархии и парламентарной республики — парламентаризм или система кабинета (министериализм) — зависит от существующей в стране партийной системы, полупрезидентская республика моальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, если даже в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено.

    Демократический режим — условие осуществления парламентского контроля. Реализация указанного контроля также зависит и от государственного режима, а именно — от реального баланса власти высших государственных органов. Так, во Франции в период так называемого сожительства «правого» президента Ж. Ширака, с одной стороны, и «левого» премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства — с другой, имевшего место с 1997 по июнь 2002 г., большинство в правительстве и Национальном собрании (в последнем большинство абсолютное) принадлежало одному блоку партий (Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии).