Конституционное развитие Японии

Как правило, заседания  комиссии делятся на два типа: рабочие  засе-дания и общие заседания. На заседаниях первого типа, на которых обсуж-даются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Премьер-министр), высокопоставленные правительственные чиновники. На общих заседаниях, рассматривающих более мелкие вопросы или "шлифующих" уже принятые важные решения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга.

Комиссии также проводят открытые заседания с допуском предста-вителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов.

Правом законодательной  инициативы обладают парламентарии  и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламентарии вносят их в ту палату, членами которой состоят. Законом о Парламенте установлен ряд мер, направленных на рационализацию законодательной инициативы и повышение взаимной ответственности участников законодательного процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законопроекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой документ только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной властью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку [4, c. 184].

Обе палаты согласно ст. 62 Конституции вправе производить парла-ментские расследования по вопросам государственного управления и могут при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также представления протоколов, позволяющих проконтролировать законность и последователь-ность тех или иных процедур, разработки документов или принятия ре-шений.

Чтобы расследовательская деятельность не сводилась к второстепен-ным вопросам и заслушиванию рядовых государственных чиновников, Конституция установила жесткие требования по вопросам взаимоотношений с Кабинетом министров. Члены правительства обязаны присутствовать на заседаниях, если их присутствие необходимо для дачи ответов и разъяс-нений. Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В ряде случаев рас-следовательская деятельность комиссий приводила к отставке высших должностных лиц государства и даже премьер-министров, уличенных в фи-нансовых злоупотреблениях и взяточничестве. Впоследствии многие из них были осуждены.

Результатом парламентского контроля может стать резолюция  недове-рия Кабинету министров, выдвигаемая по инициативе парламентариев, а также отклонение вносимой Премьер-министром резолюции о доверии правительству. В случае принятия Палатой представителей резолюции недо-верия или отклонения правительственного проекта резолюции доверия. Кабинет министров должен выйти в отставку в полном составе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). При этом Конституция не устанавливает конкретных условий и процедуры роспуска нижней палаты Парламента и порядка проведения голосования о доверии Кабинету министров. Естественно, что подобная неопределенность позволяет Кабинету министров распускать нижнюю па-лату в любое удобное для себя время и тем самым иметь против Парламента, именуемого Конституцией "высшим органом государственной власти", весомое оружие постоянной угрозы [5, c. 266].

В отличие от парламентов  в других государствах японский Парламент  практически не участвует в формировании других государственных органов  и наделении полномочиями высших должностных лиц. Единственное иск-лючение — назначение Премьер-министра, о чем будет сказано ниже в следующем пункте настоящего параграфа. Кроме того, Парламент вправе осуществлять процедуру импичмента в отношении судей.

Вспомогательные парламентские  органы. Как и в других государствах, в Японии такие органы создаются  как при Парламенте (например, ис-следовательская и справочная службы парламентской библиотеки), так и внутри самого Парламента и его структурных подразделений (секретариаты палат, комиссий, законодательные бюро). Некоторые вспомогательные функции выполняют упоминаемые выше помощники парламентариев. 
Из внутрипарламентских законодательных органов наибольшего внимания заслуживают генеральные секретариаты и законодательные бюро палат парламента. Закон о Парламенте предписывает каждой палате иметь свой генеральный секретариат, избираемый членами каждой палаты из числа не являющихся парламентариями специалистов различных областей знаний. Генеральный секретариат насчитывает десятки технических служб и более тысячи сотрудников, в том числе специальных парламентских полицейских. Он призван обеспечить соблюдение парламентских процедур, бесперебойное движение и правильное оформление официальных документов, их регистра-цию, своевременную экспертизу, отправку и т. д. Руководит работой гене-рального секретариата его начальник, избираемый на пленарном заседании палаты из числа наиболее опытных парламентских служащих. О важности этого Поста свидетельствует и то, что его носитель по статусу приравни-вается к члену Кабинета министров. Как руководитель и управляющий делами аппарата он несет ответственность за всестороннее обеспечение работы палаты, а также скрепляет своей подписью многие официальные документы, выполняет функции главного консультанта и референта пред-седателя палаты.

Следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями регламента, до тех пор пока председатель палаты не избран, его функции выполняет начальник секретариата. Его влияние не сильно падает и после избрания председателя, так как срок полномочий начальника секретариата неопреде-ленный. По этой причине начальник секретариата зачастую значительно превосходит председателя палаты по политическому опыту. Он становится практически незаменимым в сложных ситуациях, когда требуется нестан-дартное профессиональное решение [5, c. 267].

Роль начальника секретариата особенно возрастает в период парла-ментского кризиса. В это время именно в его окружении и под его личным контролем разрабатывается сценарий поиска компромисса между противо-борствующими сторонами или другие пути выхода из создавшегося затруд-нительного положения. Общепризнанно, что председатель палаты и его заместитель в силу своей прошлой принадлежности к определенной партии не могут восприниматься в качестве беспристрастных арбитров. Только начальник секретариата в состоянии обеспечить объективный подход к урегулированию кризисной ситуации.

Для оказания помощи парламентариям при подготовке законопроектов, а  также для работы над правительственными законопроектами при каждой палате создано законодательное бюро. Оно  возглавляется генеральным директором и состоит из секретарей и другого необходимого персонала. Генеральный директор законодательного бюро назначается и освобождается от должности председателем палаты с ее одобрения. Когда Парламент не на сессии, председатель палаты может самостоятельно принять отставку гене-рального директора.

Генеральный директор руководит  работой законодательного бюро под  контролем председателя палаты. Секретари  и другой персонал бюро назна-чаются и освобождаются от должности генеральным директором с согласия председателя палаты и с одобрения ее комиссии по процедуре. Секретари законодательного бюро работают под руководством генерального директора.

Основная проработка идей правительственных законопроектов осуще-ствляется, как правило, на уровне департаментов соответствующих минис-терств. Разработанные ими документы направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. И только после этого они попадают в Парламент, где с ними работают в законодательном бюро и соответствующих комиссиях, как отмечалось выше. Например, разработкой внешнеполитических прави-тельственных законопроектов занимается в основном министерство иност-ранных дел с обязательным участием министерства финансов и министерства внешней торговли и промышленности. В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике занимаются три отдела.

Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функцио-нальной автономией, чем это вытекает из" положений Конституции. Фор-мально в ней компетенции исполнительной власти посвящена всего одна статья. В соответствии со ст. 73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

— добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государст-венных дел;

— руководство внешней политикой;

— заключение договоров, для чего требуется предварительное  или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента;

— организация гражданской  службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;

— составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

— издание правительственных  указов в целях проведения в жизнь  положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут  пре-дусматриваться правительственными указами только с разрешения соответ-ствующего закона;

— принятие решений об общих и частных амнистиях, смягчении  и от-срочке наказаний и восстановлении в правах (ст. 73) [5, c. 268].

В отличие от других государств значительными полномочиями в нормотворческой  деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст. 74 Конституции правительственные указы, как и законы, подписываются компетентными государственными министрами и контрасигнуются Премьер-министром.

Кроме того, Кабинет министров  в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко законодательная инициатива правительства из-за фракционной структуры ведущих политических партий, особенностей законодательного процесса и др. наталкивается в стенах законодательного органа на серьезные возражения и активные попытки изменения содержания проектов законов. Как свидетельствует статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов прини-мается безоговорочно, в то время как в большинстве западных стран этот по-казатель гораздо выше.

Кабинет министров состоит из Премьер-министра и государственных министров (часть первая ст. 66). В нынешнем составе Кабинета 12 госу-дарственных министров, возглавляющих соответствующие министерства, и 8 государственных министров без портфеля, являющихся главным образом советниками Премьер-министра, которым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст. 66) и большинство министров должны быть члена-ми Парламента (часть первая ст. 68). Фактически в состав Кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Согласно ст. 67 Конституции  кандидатуру Премьер-министра выдви-гает Парламент из своего состава, и решение этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому вопросу и недостижения соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени перерыва в работе Парламента) решение Палаты представителей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других минист-ров (каждая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и вли-янию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.

Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллектив-ную ответственность перед Парламентом (часть третья ст. 66 Конституции). Поэтому в случае отставки Премьер-министра или вакансии его должности, а также после всеобщих выборов Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в отставку Кабинет продолжает действовать до назначения нового Премьер-министра [6, c. 200].

В случае выражения Палатой  представителей вотума недоверия иди  отказа в доверии правительству  Премьер-министр принимает решение об отставке правительства, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена указом Императора (в подавляющем большинстве случаев делалось второе).

Помимо политической ответственности правительства  речь можно вести и об уголовной  ответственности отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую возможность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст. 75, не могут привлекаться к судебной ответственности без согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается право привлечения к судебной ответственности. Столь гибкая норма Конституции в отношении уголовной ответственности членов правительства позволяет последним чувствовать себя уверенно в плане выполнения профессиональных обязан-ностей. Но не настолько, чтобы появились самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная норма не мешает правоохранительным органам проводить расследование правонарушений, совершенных высокопоставленными государственными чиновниками.

В последнее время, когда  эра безраздельного господства одной  партии подошла к концу и труднее  стало скрывать некоторые темные стороны фи-нансирования избирательных кампаний, размещения выгодных правитель-ственных заказов и т. п., участились скандальные уголовные процессы с некоторыми высокопоставленными лицами в японском правительстве.