Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуп

Отзыв выборного  лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.

Устанавливая  общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания  ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Как можно  понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе. [12]

В этой связи  представляется целесообразным использовать положительный опыт организации  работы местных Советов народных депутатов в избирательных округах, когда в установленном законом порядке депутаты регулярно, раз в полгода, отчитывались перед избирателями о своей работе.

С учетом вышеизложенного, муниципально-правовую ответственность  можно определить как обусловленную  нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативно-правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные лишения (Предложенное понимание основывается на подходе, использованном В.О.Лучиным при определении понятия конституционной ответственности).

О юридической ответственности  опубликовано много статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие ответственности, и ряд ее узловых проблем - предмет  не прекращающейся много лет дискуссии, в процессе которой закономерно выявилась настоятельная потребность разработки ряда методологических вопросов. Юридическую ответственность определяют как "обязанности отвечать", "дать отчет". Одним из результатов поиска определения юридической ответственности стала идея так называемой "правовой позитивной ответственности", под которой понимается не ответственность лица, совершившего правонарушение, а наоборот, правомерное поведение лица, не совершающего правонарушений.

Как верно  подчеркивает М.Н. Марченко «тревогу вызывает не столько обилие точек зрения и определений ответственности, сколько умозрительность ряда из них, уход от изучения права, его принципов, практики осуществления к схоластическому теоретизированию»[1].

Но не будем вдаваться в проблематику определения «юридической ответственности». Дадим классическое понятие, нашедшее подтверждение в монографиях  большинства теоретиков и практиков: юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке[2].

Юридическая ответственность - один из видов негативной реакции государства  на правонарушение.

Таким образом, юридическая ответственность предполагает применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. При этом, в зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная, гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также конституционную и материальную ответственность).

Как определить «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц»?

Опять таки приведем классическое определение: Ответственность  органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[3].

Иначе, юридической ответственностью органов местного самоуправления и  должностных лиц можно назвать  применение к таком лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

Юридическая ответственность - один из основных институтов, опосредующих охранительную  функцию права.

Основой юридической ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является конституционная норма, обязывающая органы власти, граждан и их объединения соблюдать Конституцию и законы (ст. 15), соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления норм указанных законодательных актов, прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Так, например, одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

Важно отметить, что ответственность  органов местного самоуправления и  их должностных лиц обладает рядом  особенностей, в виду чего можно  говорить о выделении в теории права отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности[4].

Главное ее отличие состоит в  том, что ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени  ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом[5].

Из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.

Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов  юридической ответственности состоит  и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти — перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица – перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица — перед избравшим их народом.

Поэтому необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:

· муниципального образования в  целом;

· представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;

· члена представительного органа местного самоуправления (депутата);

· выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

· иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;

· назначаемых должностных лиц  местного самоуправления;

· иных работников местного самоуправления.

Характер и вид юридической  ответственности каждого из перечисленных  субъектов правоотношений зависит  от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.

Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.

Работники органов муниципальных  образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной  службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.

2 Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1 Разработка мероприятий по обеспечению доступа граждан к информации для улучшения контроля органов и должностных лиц местного самоуправления

Для обеспечения всего комплекса  требований к предоставляемой информации государства при её публичном  раскрытии необходимо создание системы (инфраструктуры) раскрытия информации государства. Эта инфраструктура должна обеспечивать для электронной информации государства, доступной через Интернет, необходимые свойства официальности, доступности, неизменности и корректируемости информации, а также официальности предоставления информации.

Инфраструктура раскрытия информации государства может быть построена  на базе:

― инфраструктуры репозиториев раскрываемой государственной информации;

― инфраструктуры центров доверия, обеспечивающей использование электронной  цифровой подписи (ЭЦП);

― инфраструктуры электронного нотариата, удостоверяющей время предоставления информации.

Инфраструктуры ЭЦП и электронного нотариата позволяют обеспечить официальность информации государства. Официальность предоставления информации государства может быть также обеспечена с помощью этих инфраструктур любым агентом, предоставляющих эту информацию третьим лицам. Однако доступность и неизменность раскрываемой информации требуют вовлечения в процесс раскрытия дополнительных субъектов.

Раскрытие информации непосредственно государственной учётной системой, являющейся источником информации, создаёт конфликт интересов, непреодолимый для большинства учётных систем. Публичное раскрытие информации является ключевой компонентой гражданского контроля деятельности государственных органов. Ценность информации государственного учёта для определённых лиц является постоянным коррупционным соблазном для недобросовестных чиновников, в сферу деятельности которых зачастую попадают доступ и функционирование учётных систем.

Например, для получения справки  из государственной учётной системы  легко организовать очередь, после  чего недобросовестный чиновник может  получать небольшую мзду за предоставление документов без очереди.

Другим примером может стать  временное (при определённых обстоятельствах достаточно буквально нескольких часов) исчезновение из публичного доступа объявления о проведении открытых торгов по закупке государством определённых товаров или услуг. Такое исчезновение может предоставить значительные преимущества лицу, вступившему в сговор с недобросовестным чиновником.

Типовым решением таких конфликтов интересов является наделение функциями  агента по предоставлению информации лица, независимого от организатора того вида государственного учёта, информация которого подлежит публичному раскрытию. Обязательства организатора учёта по раскрытию информации считаются исполненными после предоставления информации такому агенту, а наступление правовых последствий учётного события только после раскрытия гарантирует незаинтересованность организатора учёта в полном сокрытии учётных данных. В то же время дальнейшие обязательства по обеспечению доступности и неизменности раскрытых данных лежат на специализированном агенте, независимый статус которого является гораздо лучшей гарантией от возможных злоупотреблений.

Именно такого независимого профессионального  агента по предоставлению раскрываемой информации предлагается называть репозиторием раскрываемой государственной информации. Для каждой учётной системы, обязанной  осуществлять публичное раскрытие информации, должен существовать репозиторий, который подтверждает факт исполнения учётной системой обязательств по раскрытию и в дальнейшем исполняет обязанности по предоставлению раскрытой информации всем заинтересованным лицам.