Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуп

Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации  привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось  мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному. В качестве примера приведем только часть из них:

- Определение СК Верховного  Суда РФ от 30 марта 2001 г. №5-ГО1-12 Об уточнении решения Московского  городского суда от 26 декабря  2000 г. о признании противоречащими  федеральному законодательству  и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу отдельных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве"

- Определение СК по гражданским  делам Верховного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 59-Г02-5 О признании  недействительным подпункта "в" пункта 1 статьи 4 Закона Амурской области от 18 января 1996 г. N 57-03 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области", как ограничивающего права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ

- Определение Верховного Суда  РФ от 15 декабря 2000 г. N 3-Г00-12 Ст. 4 Закона  Республики Коми «О порядке  предоставления льгот по уплате  государственной пошлины" обоснованно  признана противоречащей федеральному  законодательству, т.к. она незаконно расширяет права представительных органов местного самоуправления по вопросу, находящемуся в исключительном ведении РФ»[14]

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении муниципальных образований признан недействительным, поскольку был принят без учета мнения населения, что противоречит действующему законодательству

- Определение СК по гражданским  делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2002 г. N 56-Г02-23 Суд дал  верную правовую оценку оспариваемой  норме права и обоснованно  признал п.5 ст.26 Закона Приморского  края "О местном самоуправлении  в Приморском крае" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению.

В чем причина стольких противоречий федерального и республиканского законодательства?

Как мы уже  отмечали, Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция же этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения[15].

Промедление же федеральных законодательных  органов в принятии законов и  совершенствовании уже действующего законодательства «толкает» субъекты на принятие самостоятельных нормативных актов, зачастую вступающих в противоречие с федеральным законодательством.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном  законодательстве об ответственности  органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие  этих положений Конституции РФ очевидно, а поэтому они с момента  своего принятия не применялись. И таких  примеров уже несколько десятков.

Многие  эксперты связывают обозначенную выше проблематику именно с отсутствием концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления[16].

Но вернемся к основам правового регулирования  местного самоуправления.

Следующий по иерархии источник, в котором  содержатся организационно-правовые нормы  территориального местного самоуправления – уставы муниципальных образований.

В Конституции  Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает  проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения  органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Еще один источник, в котором могут быть затронуты  полномочия органов территориального местного самоуправления– специальные  договора и соглашения.

Органы  местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Большое значение при регулировании отдельных вопросов территориального местного самоуправления имеет судебно-арбитражная практика. Несмотря на то, что в нашей стране судебная практика не является источником права и тем самым не обязательна в правоприменении (как это принято в англосаксонской системе права), тем не менее, в Российской Федерации нижестоящие суды зачастую пользуются обзорами судебной практики для разбирательств дел.

Это, прежде всего обзоры судебной практики и  письма ВС, в частности: О вопросах местного самоуправления действует обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"[17], Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 октября 1997 г. N С5-7/ОЗ-703 "О Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; а также решения по конкретным вопросам:

- Определение  СК Верховного Суда РФ от 24 апреля 1996 г. "Суд обоснованно  признал незаконным назначение главой администрации субъекта Федерации главы администрации муниципального образования как противоречащее ст. ст. 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации" (извлечение)[18]

- Решение  Московского городского суда  от 26 декабря 2000 г. О признании  противоречащими федеральному законодательству  и не подлежащими применению  отдельных положений Закона г.  Москвы "О Районной управе в  городе Москве" в части предоставления прав Мэру Москвы и Московской Городской Думе отменять распоряжения Главы Управы и решения районного Собрания, префекту - приостанавливать распоряжения главы Управы до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы.[19];

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 26 марта 2002 г. N 93-Г02-2 Для разрешения вопроса о правомерности  упразднения муниципального образования суду необходимо проверить соблюдение всех соответствующих процедур, предусмотренных законодательством;

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 31 января 2002 г. N 29-Г02-1 Глава  местного самоуправления может  быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права в соответствии с уставом муниципального образования при тайном голосовании непосредственно населением муниципального образования или представительным органом местного самоуправления.

Отдельно  необходимо выделить определения и постановления конституционного суда РФ. Важно отметить, что в отличии от судебно-арбитражной практики, определения конституционного суда имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всю территорию страны. В качестве примера можно выделить:

- Постановление  Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о  проверке конституционности отдельных  положений Закона Красноярского  края "О порядке отзыва депутата  представительного органа местного  самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева"[20];

- Постановление  Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о  проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики  Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"[21];

- Постановление Конституционного  Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"[22];

В заключение данного параграфа  отметим, что совершенствование  законодательств продолжается как  федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Так, на заседании Московской городской Думы 23 октября 2002г. рассмотрен проект закона "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы отдельными государственными полномочиями органов государственной власти города Москвы".

1.2 Анализ литературы

Органы местного самоуправления и  должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Основания наступления ответственности  депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством. [12]

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления перед государством

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления перед государством наступает на основании решения  соответствующего суда в случае нарушения  ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного  органа муниципального образования  перед государством

В случае, если соответствующим судом  установлено, что представительным органом муниципального образования  принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. [22]

Полномочия представительного  органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Российской Федерации  о роспуске представительного органа муниципального образования может  быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего  исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. [12]

Глава муниципального образования  или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.