Кооперативная модель
получила более широкое распространение.
Она предполагает более активное участие
региональных властей в перераспределении
национального дохода и макроэкономической
стабилизации, ведущее к более тесному
бюджетному сотрудничеству региональных
и центральных властей, активную политику
горизонтального бюджетного выравнивания,
повышенную ответственность центра за
состояние региональных государственных
финансов и уровень социально-экономического
развития территорий. Кроме того, характерной
чертой кооперативного федерализма немецкого
типа является широкое применение как
вертикального, так и горизонтального
выравнивания доходов. Такая модель имеет
место многие европейские государства
и прежде всего скандинавские страны.
В настоящее время в России
применяется кооперативная модель бюджетного
федерализма, предпосылки построения
децентрализованной модели отсутствуют.[7]
Принцип федерализма
заключается в том, что каждый из уровней
власти имеет свои властные полномочия,
а для выполнения властными структурами
своих функций им необходимы соответствующие
финансовые ресурсы, закрепленные за ними
на постоянной основе, поэтому разделение
органов управления государством на три
уровня предполагает наличие у каждого
уровня власти своего бюджета.
Конфедеративное (союзное)
государство — это постоянный союз суверенных государств,
созданный для достижения политических
или военных целей. Бюджет такого государства
формируется из взносов входящих в конфедерацию
государств. У государств — членов конфедерации
действуют свои бюджетные и налоговые
системы. Примером такого государства
является Союзное государство России
и Белоруссии с 26 января 2000 года. В соответствии с Договором
о создании Союзного государства сформированы
и функционируют Высший Государственный Совет, Совет Министров и Постоянный Комитет Союзного
государства. Функции Парламента Союзного
государства выполняет Парламентское Собрание Союза
Беларуси и России.
Для эффективного функционирования
бюджетной системы страны необходима
правовая основа, то есть бюджетное законодательство.
Бюджетное законодательство
как часть финансового законодательства
– это совокупность актов, определяющих
бюджетное устройство государства, его
субъектов, местного самоуправления, регулирующих
отношения по поводу распределения бюджетных
средств между бюджетами разного уровня,
их расходования, а также актов, устанавливающих
порядок формирования и исполнения бюджетов,
осуществления финансового контроля,
формирования внебюджетных фондов и ответственность
за нарушение бюджетного законодательства.
Определяющее влияние на бюджетное
законодательство оказывают нормы конституционного,
административного и гражданского права.
В соответствии с Конституцией России
бюджетное законодательство Российской
Федерации состоит из актов различного
уровня – как федерального, так и регионального.
Имеются также правовые акты местного
самоуправления. В этих условиях систематизация
законодательства имеет важное значение.[14]
1.3
Эволюция бюджетной системы России
Бюджетная система в России
начала развиваться еще в IV- VII веках, когда
появились княжества и основным источником
княжеской казны были военная добыча,
выкуп или дань, собираемая с народа. Сначала
они собирались в натуральной форме, позже
и в денежной. Первое устойчивое государственное
образование исторически сложилось к
концу 882 года вокруг города Киева. Во главе
стоял князь, который имел свой совет (думу)
и аппарат управления. Казна формировалась
за счет средств собираемых с покоренных
народов в виде дани и иных платежей.
С образованием Московского
княжества в ХV веке начала складываться
двухзвенная бюджетная система, состоящая
из княжеской казны и местных бюджетов.
Доходы составляли посошная подать, таможенные,
соляные, кабацкие и другие сборы. С местного
населения собирались денежные и натуральные
сборы: конское пятно, тамга, весче, гостиное
и др. За счет казны содержались царские
наместники, уездные и другие служащие.
В начале ХIХ в. в результате
реформ Петра I Россия была разделена на
9 губерний, губернии на 50 провинций, которые
разделялись на уезды. Был создан ряд министерств,
в губерниях - казенные палаты, в уездах
- казначейства. Казенные палаты распределяли
налоги на население, вели учет поступлений
и расходов, выдавали средства на мероприятия.
В ходе реформ в 1861 году были
созданы органы местного самоуправления
– земства.
В 1862 году впервые были разработаны
правила государственной отчетности финансовых
средств – произошла бюджетная реформа.
Земства ведали местными хозяйственными
делами (школами, больницами, дорогами).
25% земского бюджета составляли пособия
из государственного бюджета. Городские
бюджеты формировались за счет налогов
с городских предприятий, сдачи в аренду
земли, сбор с недвижимого имущества, сбор
с владельцев лошадей. Местные бюджеты
не входили в состав государственного
бюджета.
После февральской революции
в 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство.
Доходы и расходы формировались на основании
иностранных займов. В январе 1918 правительство
составило ᴨервый советский бюджет на полгода.
Конституцией 1918 г. было установлено федеральное
устройство и заложены основы бюджетного
устройства. Предусматривалось разделение
государственного и территориальных бюджетов.
Однако в условиях военного времени реальными
были только ежемесячные бюджеты.
К концу 1920г. произошло слияние
государственного и территориальных бюджетов.
По окончании гражданской войны утверждались
квартальные и годовые бюджеты. С образованием
СССР в состав государственного бюджета
вошли бюджеты союзных республик. Все
предприятия и организации вносили отчисления
в бюджеты различных уровней.
Принятие конституции СССР
1936 г. усилило централизацию управления
народным хозяйством и окончательно сформировало
бюджетную систему. Бюджетная система
состояла из Союзного бюджета, бюджетов
15 республик и бюджета государственного
социального страхования. Государственный
бюджет СССР оставался неизменным вплоть
до распада СССР в 1991г.
После распада СССР в России была установлена
новая бюджетная система. В соответствии
с законодательством Российской Федерации
до принятия БК РФ бюджетная система России
включала в себя федеральный бюджет, бюджеты
субъектов Российской Федерации, местные
бюджеты. Бюджетный кодекс
РФ расширяет понятие бюджетной системы,
включая в бюджетную систему не только
вышеназванные бюджеты, но и бюджеты государственных
внебюджетных фондов.
Сегодня бюджетная
система России состоит из федерального
бюджета, 21 республиканского бюджета республик
в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов,
включая одну автономную область, городских
бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10
окружных бюджетов автономных округов
и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым
относятся городские, районные, поселковые
и сельские бюджеты. А также, с 21 марта
2014 года бюджет Республики Крым и города
федерального значения Севастополя.1[19]
итарный федеративный
экономический бюджетный
2 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА
2.
1 Бюджетная система унитарных
государств
Как уже говорилось ранее, унитарное
государство – это государство, в котором
административно-территориальные образования
не имеют собственной государственности
или автономии. В стране действует единая
конституция и единые органы власти. Бюджетная
система унитарных государств имеет свои
особенности.
В качестве примера
рассмотрим бюджетную систему Великобритании.
Великобритания, будучи
по территориальному устройству унитарным
государством, применяет для регулирования
социально-экономического развития бюджетно-налоговые
инструменты, аналогичные федеративным
государствам.
В Великобритании бюджетная
система включает в себя два основных
звена: государственный бюджет и местные
бюджеты. Единый сводный бюджет отсутствует.
Бюджеты местных органов власти формально
обособлены. Ведущим звеном бюджетной
системы Великобритании является государственный
бюджет, через который перераспределяется
около половины национального дохода
государства.
Государственный бюджет состоит из консолидированного
фонда и национального фонда займов. Управление
по каждой из двух частей осуществляется
раздельно.
Основная часть ресурсов государственного
бюджета проходит по Консолидированному
фонду, который представляет собой счет
текущих поступлений средств и их расходования.
А Национальный фонд займов – бюджет капиталовложений.
Превышение доходов над расходами Консолидированного
фонда зачисляется в доходную часть Национального
фонда займов. Если же в Консолидированном
фонде имеется дефицит, то он покрывается
ссудой из Национального фонда займов,
на эту сумму Правительство увеличивает
государственный долг.
Рисунок 1 –Финансовая система Великобритании
Консолидированный фонд - специальный
счет Министерства финансов Великобритании
в Банке Англии. Средства с данного счета
могут выделяться только с разрешения
Парламента и под контролем специального
должностного лица Палаты общин - Контролера
и генерального аудитора, или, как его
еще называют, - Генерального контролера
и ревизора. Любое перечисление средств
из указанного фонда без разрешения Парламента
рассматривается как незаконное, а выделенные
средства подлежат возврату. Основными
доходами Консолидированного фонда являются
налоги, на которые приходится порядка
95% этой части бюджета. Расходы Консолидированного
фонда включают в себя две основные группы:
расходы, ежегодно утверждаемые Парламентом;
расходы из так называемого Фонда для
постоянного обслуживания, не рассматриваемые
в Парламенте. В утверждаемые расходы
входят военные ассигнования, затраты
на промышленность, сельское хозяйство,
содержание аппарата управления, социально-культурные
мероприятия, субсидии местным органам
власти, помощь развивающимся странам
и т.д. По фонду постоянных расходов проходят
проценты по государственному долгу, расходы
по цивильному листу, а также отчисления
в фонды Европейского Союза.
Доходная часть Национального фонда
займов создается за счет процентов, поступающих
от государственных корпораций и местных
органов власти за предоставленные им
Казначейством Великобритании долгосрочные
кредиты, прибыли Банка Англии, средств
некоторых специальных фондов. Из национального
фонда займов осуществляются платежи
по государственному долгу, долгосрочные
кредиты на капиталовложения государственным
предприятиям и местным органам власти.
В период с 1973 по 1975 гг. в стране
была проведена реформа местных органов
власти, в результате которой вместо трехзвенной
стала действовать в основном двухзвенная
система управления местными органами
власти (графства и округа).
В результате этой реформы были
упразднены мелкие административные единицы
(укрупнение местных административных
единиц). Это вызвало сокращение числа
местных бюджетов и увеличение их объемов.
Усилилась роль местных финансов. Доходы
местных бюджетов – второстепенные налоги,
отдельные акцизы и сборы, доходы от муниципальной
собственности, различные административные
и лицензионные сборы.
Доходная база местных бюджетов
состоит из следующих источников:
- национального налога на имущество, используемое
в коммерческих целях;
- местного налога на имущество,
используемое физическими лицами в целях
проживания. При этом первый налог не является
местным налогом, а его ставка, база и порядок
уплаты установлены центральным Правительством;
- муниципальный налог, который
определяется из стоимости собственности;
- налог на хозяйственную деятельность
- правительственные гранты.
Расходы местных бюджетов в первую очередь идут на социальную и
экономическую инфраструктуру.
К экономической инфраструктуре относятся отрасли, непосредственно обслуживающие материальное производство, энергохозяйство, дорожное строительство,
транспорт, водоснабжение, подготовка территории для
промышленного использования, жилищное
строительство.
К социальной отрасли относят
образование, здравоохранение, социальное
обеспечение. В зависимости от характера
использования средств и источников финансирования
расходы подразделяются на текущие и капитальные.
Бюджеты по этим видам затрат составляются
раздельно.
Текущими расходами являются
затраты, связанные с эксплуатацией принадлежащей
местным властям собственности и осуществлением
их повседневной деятельности. Бюджет
капиталовложений предусматривает затраты
на строительство жилых домов, путей сообщения,
связи и других объектов.
Система межбюджетного выравнивания
Великобритании достаточно сложная и
разная во всех составных частях страны.
В то же время финансовая помощь основана
на принципах, единых для всей страны.
Существует два основных вида
финансовой поддержки: блок и гранты, которые
в Англии и Уэльсе называются грантами
для увеличения доходов, и гранты на специальные
цели. Гранты для увеличения бюджетных
доходов выделяются ежегодно. Перед определением
суммы финансовой помощи центральное
правительство, исходя из проекта центрального
бюджета и прогноза макроэкономической
ситуации, устанавливает расходные нормативы
для местных органов власти на планируемый
год. Если центральное правительство видит
приоритетным финансирование какой-либо
конкретной статьи местного бюджета, то
средства выделяются в рамках гранта,
т.е. они могут быть потрачены только на
оговоренные цели.
В Великобритании существуют внебюджетные
специальные фонды (фонд национального
страхования, пенсионные фонды, уравнительные
валютные фонды, фонды гарантий экспортных
кредитов и т.д.), из которых финансируется
около 30% государственных расходов.
Основными проблемами, требующими первоочередного
решения являются реформа здравоохранения,
обеспечение прав рабочих, пенсионная
реформа, сокращение безработицы в промышленности.
2. 2 Бюджетная
система федеративных государств
Для федеральных государств
типична трехуровневая система с обособленным
статусом бюджетов всех уровней.