Введение

     Мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Это делает бюджетную систему России крайне уязвимой с точки зрения фискальных рисков и вынуждает проводить более жесткую бюджетную политику с тем, чтобы избежать ситуации, когда правительство будет испытывать сложности по исполнению своих обязательств. В этой связи принято решение основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.

      В настоящее время прогноз основных показателей социально-экономического развития значительно ухудшился  по сравнению с тем, что ожидалось  в середине 2008 года. Столь серьезные изменения объясняются в том числе и тем, что предыдущий прогноз оказался сверх оптимистичным. Между тем, именно на этом прогнозе основывался Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (табл. 1.1). Исходя из завышенных предположений, сформировались на среднесрочную перспективу обязательства государства.

      На  фоне ухудшения ситуации приходится пересматривать параметры бюджетной  системы. Но если в части доходов происходит объективное  их сокращение на более чем 40% по сравнению с изначально запланированными, то по расходам ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать – их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан.

      В сложившихся условиях Федеральным  законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете  на плановый период 2010-2011 годов, а параметры  бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей.

      Несмотря  на значительное ухудшение макроэкономической ситуации в целом и, как следствие, резкое сокращение доходов бюджетной системы объем расходов в следующем году по сравнению с 2009 годом практически не меняется, а по сравнению с изначально запланированным в Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается всего на 500 млрд.рублей. В соответствии с обновленными бюджетными проектировками расходы в 2010 году предусмотрены в объеме 9,823 трлн. рублей, в 2011 году – 9,359 трлн. рублей против 9,980 трлн. рублей в 2009 году. При этом существенно меняется структура расходов бюджета. Растет объем трансфертов из федерального бюджета Пенсионному фонду, а также процентные платежи по государственному долгу.

      Резкое  сокращение запланированных доходов  бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые цены на нефть и газ будут на 36-40% (или на 35-40 долларов США) ниже, чем ожидалось ранее.

      Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП: если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению с 2008 годом вырастет более чем на 20%, то согласно текущим оценкам в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 5,2%, а номинальный объем ВВП будет на 28-31% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.

             Согласно текущему прогнозу, после  глубокого падения ВВП в 2009 году, будет наблюдаться постепенный  выход из рецессии.

     Существенно ухудшен прогноз показателей  внешней торговли: в 2010 году по сравнению с 2009 годом экспорт в долларовом выражении снизится  на 45% , импорт – на 55-58%.

      По  новым оценкам прибыль предприятий  для целей налогообложения будет  ниже, чем закладывалось Федеральным  законом № 204-ФЗ, на 37% в 2010 году и на 43% в 2011 году.

     Сокращение  доходов ожидается не только из-за ухудшения макроэкономических условий  развития экономики, но и в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях преодоления  последствий кризиса. Так, на 4 п.п. была снижена ставка налога на прибыль (за счет поступлений в федеральный бюджет), еще 0,5 п.п. федеральной ставки было передано в региональные бюджеты. В результате  ставка налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет снизилась с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному бюджету около 1% ВВП в условиях 2009 года.

     Наряду  с антикризисными мерами проведение бюджетной политики должно ориентироваться  на складывающуюся в экономике ситуацию.

     Развитие  экономики в 2010-2012 годах будет  определяться тремя основными факторами. Первый связан с выходом мировой экономики из кризиса и динамикой цен на главные сырьевые ресурсы. Второй определяется развитием частных инвестиций. Третий связан с эффективностью мер государственной антикризисной политики.

1. Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 год.

1.1. Состав и формирование  бюджета.

     Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

     Это определение Б.с. РФ, данное в Бюджетном кодексе РФ, исходит из расширенной трактовки бюджетной системы, к-рая подразделяется на три уровня и включает: на 1-м уровне - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; на 2-м уровне - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов; на 3-м - местные бюджеты.

     Поскольку 89 субъектов Федерации имеют разный государственно-правовой статус, то 2-й уровень Б.с. РФ представлен 5 разл. видами региональных бюджетов; среди них: 21 бюджет республик в составе России, 6 бюджетов краев, 49 бюджетов областей, 1 бюджет автономной области, 10 бюджетов автономных округов, 2 бюджета городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. 3-й уровень Б.с. РФ тоже представлен разными видами бюджетов.

     В зависимости от видов муницип. образований, на территории к-рых функционируют  соответств. местные бюджеты, своей  численностью выделяются районные, городские, сельские и поселковые бюджеты; но среди местных бюджетов могут быть и др. их виды, например, бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

     Общая численность местных бюджетов сегодня  составляет около 30 тыс. -по числу муниципальных образований, созданных на территории Российской Федерации.

     В наст, время Б.с. РФ отражает нек-рые  особенности переходного периода, а потому нуждается в дальнейшем совершенствовании. Напр., в ней пока не урегулированы полностью взаимоотношения между бюджетами в тех субъектах Федерации, к-рые представлены разными видами территориальных образований -областями и входящими в них автономными округами.

     На  уровне местных бюджетов еще сохраняется  известная иерархия между разными  их видами, приводящая к тому, что у сельских и поселковых бюджетов в значит, числе субъектов РФ пока что складываются взаимоотношения с районными бюджетами (т.е. тоже с местными), а не с бюджетами субъектов РФ.

     Между тем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) прямо зафиксировано положение, что «подчиненность одного муниципального образования другому не допускается», а следовательно, бюджеты всех муницип. образований должны иметь равный правовой статус.

     Одноуровневая модель местного самоуправления обусловливает два возможных пути дальнейшей реорганизации бюджетных взаимосвязей: либо довести государственный уровень управления до районов, восстановив отношения органов районной власти с сельскими и поселковыми органами местного самоуправления; либо сделать самостоятельными муниципальными образованиями непосредственно районы, а села, поселки и т.п. поселения преобразовать в структурные подразделения района с финансированием их расходов по сметам населенных пунктов.

     При реализации первого пути в Бюджетном  кодексе РФ должна быть установлена  возможность формирования в субъектах  Федерации местных бюджетов разных типов, определена сфера их расходных  полномочий, отвечающая предметам ведения  органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муницип. образований.

     Б.с, РФ, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, строится на 3 принципах: самостоятельность бюджетов; разграничение доходов и расходов между уровнями Б.с. РФ, равенство бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

     (Указанные  в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ  другие принципы не относятся  к построению Б.с. РФ, а характеризуют либо бюджетный процесс, либо механизм бюджетного финансирования.) Для построения Б.с. РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов.

     Он означает, что в каждом бюджете должны быть собственные источники доходов; что на любом уровне бюджетной системы органы гос. власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и осуществлять самостоятельно бюджетный процесс; что недопустимо изымать в бюджет вышестоящего уровня доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения нижестоящего бюджета, а также экономию по расходам нижестоящего бюджета, и т.д.

     Однако  правовые нормы, заложенные в действующем  Бюджетном кодексе РФ, пока что  не способствуют последовательной реализации на практике этого принципа, более того, они препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности.

     Принцип самостоятельности бюджетов не может  быть обеспечен без четкого и  последовательного воплощения др. принципа - разграничения расходов и доходов между уровнями Б.с. РФ. Процесс разграничения расходов и доходов между бюджетами до конца еще не доведен, поскольку остаются достаточно большими в бюджетах всех уровней расходы, совместно финансируемые из разных бюджетов, а доходы региональных и местных бюджетов формируются в основном за счет средств бюджетного регулирования, а не собств. источников доходов.

     Для реализации принципа разграничения  доходов и расходов огромное значение имеет выработка критериев разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ и видами бюджетов. На смену «советским» критериям, действовавшим в быв. СССР до 1991, должны прийти современные российские критерии. В качестве таких критериев в области разграничения доходов называют фискальную значимость соответств. источника дохода и его экономии. роль в развитии производства товаров и услуг на конкретной территории.

     Для законодательного отнесения расходов на то или иное звено бюджетной  системы могли бы использоваться такие критерии: адекватности бюджетных расходов интересам, удовлетворяемым за счет этих расходов; отнесения расходов на тот уровень бюджетной системы, где от них может быть получена наивысшая эффективность.

     Очень важен для построения Б,с. РФ принцип  равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; он выражает одну из сторон бюджетного федерализма даже в условиях существования асимметричной федерации. Этот принцип логически вытекает из зафиксированного в п. 4 ст. 5 Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами гос. власти. Однако механизм реализации принципа равенства бюджетов, зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ (ст. 132), не вполне адекватен требованиям нынешнего этапа бюджетной реформы, т.к. предполагает «установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ».

     Между тем реализация принципа равенства  бюджетов требует использования  единых методологич. подходов (а не единых нормативов отчислений) к определению размеров финансовой помощи, оказываемой субъектам Федерации из федерального бюджета.

     Важным  шагом по пути совершенствования  взаимоотношений между бюджетами  разных уровней явились концепция реформирования межбюджетных отношений, разработанная на период 2001-2010, и «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.».

     Целью принятой 15 авг. 2001 Программы является такое совершенствование бюджетного устройства Российской Федерации, к-рое позволит органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоят, налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

     В соответствии с этой целью осн. задачами Программы являются: а) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; б) четкое разграничение расходных полномочий между органами власти разного уровня и сокращение «нефинансируемых мандатов»; в) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; г) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финанс. поддержки региональных и местных бюджетов; д) повышение качества управления гос. и муницип. финансами на региональном и местном уровне.