Приватизация земельных участков

  Одновременно  проходила приватизация земельных  участков, предназначенных для жилищного  строительства. В соответствии  с п. 4 ст. 4 Закона РФ от 24 декабря  1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"*(19) органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления должны были обеспечивать предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией.

  Впоследствии  в рамках проведения жилищной  реформы было подтверждено право  физических и юридических лиц  на беспрепятственное получение  (по нормативам) или приобретение, в том числе сверх нормативов по конкурсу и на аукционах, земельных участков в собственность для реконструкции или строительства строений с жилыми и нежилыми помещениями*(20).

  Несмотря  на введение права частной  собственности на землю, мораторий  на распоряжение приватизированными земельными участками формально действовал до конца 1992 г., когда гражданам, получившим земельные участки в частную собственность, было предоставлено право свободно продавать их другим гражданам*(21).

  Нормативное  регулирование прав граждан на земельные участки получило развитие с принятием Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 г.*(22), согласно которому органам исполнительной власти субъектов федерации предписывалось обеспечивать выделение участков гражданам для индивидуального жилого строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства, а также до начала 1995 г. провести перерегистрацию земельных участков, ранее предоставленных в пользование гражданам.     Перерегистрировать право собственности можно было на участок, соответствующий по площади размерам предельных норм предоставления.Часть земельного участка, превышающая эту норму, по желанию гражданина могла либо быть выкуплена им в собственность по договорной цене, либо передавалась ему в пожизненное наследуемое владение.

  Особо значимым в проведении земельной реформы стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г.*(23) В нем провозглашался принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, гарантировалась неприкосновенность и защита частной собственности на землю. Был обозначен новый способ приватизации земельных участков: покупка на конкурсах или аукционах. Подтверждалось ранее введенное право граждан на выкуп части земельного участка, предоставленного им ранее сверх предельных норм, а также право собственников приватизированных предприятий приватизировать земли в установленном порядке.

  С принятием  12 декабря 1993 г. Конституции РФ  на самом высоком нормативном  уровне закреплялось право частной  собственности на землю и право  свободно ею распоряжаться.

  Статьей  36 Конституции РФ провозглашалось,  что граждане и их объединения  вправе иметь в частной собственности  землю: "Владение, пользование и  распоряжение землей и другими  природными ресурсами осуществляются  их собственниками свободно, если  это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".

  Правовое  регулирование вопросов приватизации  земли не было отнесено Конституцией  исключительно к ведению Российской  Федерации или ее субъектов.  Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения государственной собственности - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

  Однако до  вступления Конституции РФ в силу*(24) Указом Президента РФ были признаны недействующими более трети статей Земельного кодекса*(25). Последствия таких изменений были негативными, поскольку в законодательном регулировании земельных отношений возникли существенные пробелы, восполнению которых в дальнейшем были посвящены многочисленные указы главы государства.

  Вступление  Конституции РФ в силу обозначило  новый этап правового регулирования  приватизации, в том числе и  земель, в России. Объективные проблемы  потребовали изменения многих подходов, прежде всего отказа от ускоренной и повсеместной приватизации. "Этот процесс должен был стать более естественным и нацеленным на экономическую эффективность, а не только на номинальную смену организационно-правовой формы предприятия"*(26).

  Новые правила  приватизации предприятий сопровождались  новыми подходами к приватизации  земельных участков. Развитие нормативного  регулирования приватизации земельных  участков в поселениях произошло  в связи с утверждением "Основных  положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" (далее - Основные положения)*(27).

За собственниками приватизированных предприятий  и объектов недвижимости закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести в собственность либо взять в долгосрочную аренду земельные участки или их части, занимаемые объектами. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе такого участка, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Отсутствие надлежаще оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в приватизации.

  Гражданский  кодекс РФ (часть первая), вступивший  в силу 1 января 1995 г., в ст. 217 установил,  что имущество, находящееся в  государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в черте поселения, тоже должно осуществляться на основе федерального закона.

Законы о приватизации принимались в России трижды за 10 лет. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям.

  В период 1995-1996 гг. темпы приватизации возросли. В качестве одной из причин часто указывают на то, что это были годы президентских и губернаторских выборов, и приватизация превратилась в средство политической агитации. Процесс приватизации земли предприятиями активизировался с осени 1995 г. также в связи со снижением выкупной цены.    Однако с 1997 г. выкуп земель предприятиями почти прекратился, так как назначение цены было передано на усмотрение местных администраций, и она резко выросла.

  В начале 1996 г. Президентом РФ были приняты новые указы, направленные на регулирование порядка приватизации земельных участков в поселениях. Устанавливалось, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах, вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости*(28). Бесплатно такие земельные участки могли приобрести граждане, вышедшие из сельскохозяйственных организаций и получившие объекты недвижимости в счет своих имущественных паев, а также юридические лица, образованные этими гражданами. Все прочие лица могли выкупать участки по нормативной цене земли.

  В Указе  Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных  прав граждан на землю"*(29) подчеркивалось, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, сохраняются за ними в полном размере. Обязывать граждан выкупать их или брать земельные участки в аренду запрещалось.

  Возможность  приватизации земель в поселениях  предоставлялась и некоторым  "льготным" категориям граждан  в качестве поощрения, стимула,  меры социальной защиты. Такими  правами обладали, например, лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, инвалиды, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту общей продолжительностью не менее 10 лет.

  Граждане  могли приобретать в частную собственность земельные участки в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(30). В существующей застройке домовладельцы были вправе бесплатно приватизировать земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума*(31).

  Детям-сиротам  и детям, оставшимся без попечения  родителей, в качестве дополнительных  гарантий прав на имущество  и жилое помещение были предоставлены права собственности на земельные участки, ранее принадлежавшие их родителям на праве постоянного (бессрочного) пользования*(32).

  Указом Президента  РФ от 16 мая 1997 г. N 485 в редакции  от 3 ноября 1999 г. "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами"*(33) вводились правила приватизации земельных участков, занятых недвижимым имуществом, подтвердившие уже действовавшие нормы "Основных положений".

  Было установлено, что право приобретения в собственность земельных участков, на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют собственники последних. Таким образом, впервые были обозначены четкие предпосылки к введению принципа единого объекта недвижимого имущества. Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства требовалось осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками, на которых они расположены.

  3 июля 1997 г.  состоялось заседание Правительства  РФ, посвященное ходу земельной  реформы и мерам по усилению  государственного контроля за  эффективным использованием земель. Признавалось, что состояние земельных отношений в России отстало от требований рыночных преобразований, особенно это касалось земель городов и других населенных пунктов. В докладе "Основные направления развития земельной реформы в России"*(34) положение в сфере правового регулирования земельных отношений оценивалось как кризисное (п. 1.1.). Было заявлено о "зачаточном характере земельной реформы в городах, об отсутствии общероссийской инфраструктуры рынка земли и недвижимости".

  Дальнейшее  развитие правового регулирования  земельных отношений, в том числе касающихся приватизации земли поселений, было направлено на исправление допущенных ошибок и повышение эффективности распоряжения государственной собственностью.

  Так, в  ноябре 1997 г. Президентом РФ был  утвержден Указ, посвященный регулированию процедуры приватизации земли в поселениях*(35). Здесь поддерживалось предложение ряда российских городов о проведении торгов по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений. Незастроенные и предназначенные под застройку участки было разрешено продавать на торгах, порядок организации и проведения которых был утвержден Правительством РФ*(36).

  В результате  изменений правового регулирования  процедуры приватизации земли за 1999 г. в 41 территории Российской Федерации проведена продажа прав аренды на 8104 земельных участка. В то же время в 26 субъектах федерации земля была продана в собственность на аукционах (417 участков площадью 1730,3 га) и на конкурсной основе (108 участков площадью 21,65 га). В этих случаях участки выставлялись на продажу в основном для жилищного строительства и сельскохозяйственного производства*(37).

В 1999 г. были подведены  итоги проведения десятилетней земельной  реформы и разработан план действия на будущее. В частности, вышло постановление Государственного земельного комитета от 24 марта 1999 г. N 1 "Об итогах земельной реформы и мерах по повышению эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации в 1999 году и на период до 2001 года", согласно которому в указанный период в городах и поселках городского типа из 7,5 млн. га земли в частную собственность передано 6% земель и выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под предприятиями.

   В постановлении  Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы" признавалось, что приватизация земли в городах идет крайне медленно, а это не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов. Констатировалось, что земли приватизировались в основном для индивидуального жилищного строительства и для реализации инвестиционных проектов и, как правило, на конкурсной или аукционной основе. В рамках программы был утвержден к проведению ряд мероприятий, намеченных к выполнению в ближайшие годы.