Приватизация земельных участков

  В качестве  положительного примера, который  стоило бы взять на вооружение  российскому руководству, можно  привести современный Китай. Там  города растут как грибы благодаря  тому, что китайские власти создали  продуманную систему финансирования  их развития. Городская земля предоставляется на 80 лет в долгосрочную аренду, за счет арендных платежей города вкладывают деньги в развитие своей инфраструктуры.  Благодаря этому земля поднимается в цене, арендные платежи растут, город развивается. Таким образом, действует механизм положительно обратной связи, который обеспечивает бурное развитие китайских городов. И в теории урбанистики основным посылом является рекомендация сохранения муниципальной стоимости на землю с передачей ее в долгосрочную аренду для коммерческого пользования. В современных российских условиях это очень важно для того, чтобы избежать запредельного роста расходов на коммунальное хозяйство. Как известно, в планы правительства входит отказ от субсидий жилищно-коммунальному хозяйству, и практически в большинстве регионов такой отказ уже произведен. При этом государство забыло о своих долгах перед жилищно-коммунальным хозяйством в части капитального ремонта и модернизации основных фондов, износ которых во всех городах страны превышает 70%, а в некоторых достигает 90%.  

  Людям предлагают  не только покрыть все издержки  коммунального хозяйства, невероятно  раздутые из-за огромных потерь  тепла и воды, но и оплатить  капитальный ремонт, на который  граждане десятилетиями сдавали  деньги. Сегодня эти деньги испарились. Частные структуры, на которые переносится управление коммунальным хозяйством, согласно законодательству, не обязаны оплачивать капитальный ремонт с тех взносов, которые учитывались в жилищно-коммунальных тарифах раньше.  

  Вопрос, кто  обеспечит модернизацию разрушенного жилищно-коммунального хозяйства, остается открытым.  

  Ясно, что  это сделают не граждане, но  у городов нет средств в  бюджете на эти цели. Бюджеты  субъектов федерации в большинстве  своем тоже остаются дефицитными.  Есть только один вариант решения этой проблемы — за счет долгосрочных государственных кредитов. А поскольку федеральное правительство их не выделяет, государственные банки тоже этим не занимаются, хотя Сбербанк вполне мог бы это делать, то единственный способ у городов привлечь деньги на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства — коммерческое использование городской земли. Причем, речь идет о земле под предприятиями, потому что коммерческое использование земли под жилищным сектором опять же невозможно. И Путин своим решением выбивает из-под местного самоуправления последнюю опору, благодаря которой оно еще сегодня может стоять на ногах. Лучшего примера того, что власть сегодня работает в интересах олигархов трудно себе представить. 

7. Приватизация земельных  участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса  

  С точки  зрения инвестиционной привлекательности  наибольший интерес представляют  земельные участки, расположенные  в городах и иных поселениях. Большинство из них по-прежнему  находятся в государственной собственности. Несмотря на то, что земельная реформа в России началась более 15 лет назад, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных ее направлений. 

  Процесс  приватизации государственного  имущества начался в конце  1980-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последующего десятилетия*(1).

  Земля как  пространственный базис, как средство  производства также постепенно  вовлекалась в процесс передачи  от государства к частным собственникам.

  Правовое  регулирование приватизации земли  осуществлялось нормативными актами  нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства  о приватизации предприятий. При  этом в рамках земельного и  приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

  Переходя  непосредственно к историческому  анализу правового регулирования  приватизации земельных участков  в поселениях, обозначим используемые  термины.

  Под приватизацией  следует понимать переход земельного  участка из государственной или  муниципальной собственности в частную любым законным способом.

  Землями  поселений признаются земли, используемые  и предназначенные для застройки  и развития городских и сельских  поселений и отделенные чертой  поселений*(2) от земель других  категорий. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. использовался термин "земли населенных пунктов". По своему содержанию он полностью соответствует термину "земли поселений" в действующем земельном законодательстве. В свете нового Градостроительного кодекса РФ*(3) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(4) понятие "поселение" претерпело изменения, однако в данной статье под землями или земельными участками поселений будут пониматься территории, расположенные внутри городской черты или черты сельского поселения. В советском государстве существовала исключительно государственная собственность на землю, и вплоть до марта 1990 г. преимущественным правом на землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в городах и поселках для ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства, животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости выделять участок каждому юридическому лицу не возникало.

  После внесения  изменений в Конституцию СССР  появился титул пожизненного  наследуемого владения землей*(5). Однако в частной собственности  земля находиться не могла.

  Нормативным  актом, в котором впервые был использован термин "приватизация", стали "Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике"*(6). Это был "программный" акт Верховного Совета СССР: проведение земельной реформы и приватизация государственной собственности провозглашались как цели экономической реформы.

  В этот  же период, осенью 1990 г., на республиканском  уровне были приняты два законодательных  акта, которые вопреки союзному  законодательству нарушили монополию  государства на земельную собственность: Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе"*(7). Их значение для процесса земельно-правовых преобразований сложно переоценить. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась. Гражданам впервые было разрешено приобретать в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, под здания и сооружения для индивидуальной трудовой деятельности, строительства и обслуживания жилого дома, дач, гаражей.

Было установлено, что земли колхозов, других кооперативных  сельскохозяйственных предприятий, акционерных  обществ, а также земли для  ведения коллективного садоводства  и животноводства, дачного строительства могут передаваться в коллективную (совместную или долевую) собственность граждан.

  Законом  "О земельной реформе" (ст. 9) был установлен срок (пять лет  после передачи земли в собственность  граждан), в течение которого покупателями приватизированного участка при его продаже могли быть только Советы народных депутатов.

  15 декабря  1990 г. в Конституцию РСФСР в  отношении прав на землю были  внесены изменения*(8). Предусматривалась  возможность предоставления земельных  участков в собственность, однако, только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов*(9).

  Несмотря  на то, что на законодательном уровне вводилась частная собственность пока только для граждан и только на земли, предназначенные для сельскохозяйственного производства, приватизация государственных предприятий и земельных участков, на которых они располагаются, являлась одним из наиболее актуальных направлений рыночных преобразований.

  Сразу за  внесением изменений в Основной  закон РСФСР последовали реализация  и развитие новых положений  в ряде законодательных актов.  Законом от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О  собственности в РСФСР"*(10), хотя и завуалировано, было признано право частной собственности на землю юридических лиц.

  Процесс  приватизации предприятий шел  параллельно с приватизацией  земли, на которой они находились, но их регулирование производилось  разными нормативными актами.

  Разработка  проекта закона о приватизации  была поручена Совету Министров  РСФСР*(11). Закон был принят лишь  в середине 1991 г.*(12), однако его  реализация затягивалась на местах, ожидаемого роста приватизации  предприятий не произошло. По  мнению многих экономистов, до 1992 г. приватизация государственного имущества имела спонтанный и стихийный характер.

  В апреле 1991 г. был принят Земельный  кодекс (ЗК) РСФСР*(13), подтвердивший  существование частной собственности  на землю, субъектами которой  были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ*(14). Для земель поселений было установлено следующее: в городах и поселках земельные участки для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства предоставлялись за плату, в то время как в сельских населенных пунктах - бесплатно.

  ЗК РСФСР  стал первым кодифицированным  актом земельного законодательства  в реформируемом государстве.  В условиях экономических преобразований  его принятие послужило знаком стабилизации регулирования земельных отношений. Однако ЗК РСФСР не вполне удовлетворял заявленным потребностям скорейшего перехода к рыночной форме хозяйствования, повсеместно провозглашаемой политиками.

  Идеи о  необходимости ускорения приватизации во всех сферах экономики привели к изданию в декабре 1991 г. двух указов Президента РФ: от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в России" и от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"*(15).

  Согласно  первому из них, с 1 января 1992 г. гражданам - собственникам земли  разрешалась ее продажа другим  гражданам в некоторых случаях,  например, при вложении вырученных  средств от продажи земли в  перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в частные хозяйства, получили право бесплатно приобрести в собственность земли, которые ранее им были предоставлены для сельскохозяйственного производства. Каких-либо ограничений в связи с отнесением участка к землям поселений предусмотрено не было. Таким образом, действие моратория на оборот земельных участков, установленного Конституцией РСФСР, постепенно стало сужаться.

  Вторым из  упомянутых Указов были утверждены Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г., которые явились фактически первым документом, на практике регулирующим приватизационный процесс и давшим старт программной (т.е. не спонтанной) приватизации в России.

  Право собственников  приватизированных предприятий  на выкуп земельных участков  было провозглашено 25 марта 1992 г.*(16) Хотя данный документ содержал  только общие положения и не  давал конкретных указаний относительно порядка оформления приватизации земельных участков, он стал юридической основой для ряда последующих актов.

  14 июня 1992 г.  был принят Указ Президента  РФ, утвердивший порядок продажи  земельных участков при приватизации  предприятий, их расширении и дополнительном строительстве, а также участков, предоставленных для предпринимательской деятельности*(17). Покупателями земельных участков могли стать юридические и физические лица, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Таким образом, впервые было предусмотрено право организаций, не занимающихся сельскохозяйственным производством, стать собственниками земельных участков.

  Важно, что  размеры и границы продаваемых при приватизации предприятия участков устанавливались на основании документов, выдававшихся соответствующим предприятиям и подтверждавших право бессрочного использования, а в случае их отсутствия - по фактическому пользованию.

  Чтобы разъяснить порядок подготовки материалов для приватизации земельных участков в населенных пунктах, Госкомимущество и Минстрой РФ приняли совместный акт*(18), определявший специфику приватизации земли в поселениях. Подготовка предложений о продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации предприятий, их расширении и дополнительном строительстве, а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, должна осуществляться в соответствии с генеральными планами развития городов, поселков и сельских населенных пунктов, планами земельно-хозяйственного устройства, проектами детальной планировки и проектами застройки, а также другой градостроительной документацией, правилами застройки населенных пунктов и территорий с учетом требований действующего законодательства. В случае отсутствия градостроительной документации временно, до ее разработки, органы архитектуры и градостроительства совместно с органами государственного надзора и контроля обязаны были определять градостроительные требования к каждому участку, намеченному к продаже.