Бюджетный контроль

- 94млрд. рублей –прочие нарушения объектами аудита.

Давайте посмотрим, как выглядит статистика применительно к федеральному бюджету 2014 года. Из общей суммы проверенных средств 5 трлн. 256 млрд. рублей – это исключительно средства федерального бюджета, то есть 37,8% от общего объема расходов, которые были утверждены на 2014 год.

Таким образом, если предположить, что проверками был бы охвачен весь объем бюджета, сумма нарушений в использовании бюджетных средств могла бы достигнуть 1 трлн. 43 млрд. рублей или 7,5% расходов бюджета (рисунок 1).

Основные нарушения связаны с несоблюдением «принципа эффективности и результативности средств бюджета».

 

Рисунок 1 – Структура проверенных бюджетных средств и выявленных нарушений в 2014 г.

 

Среди ведомств, где выявлены значительные объемы нарушений:

- в Федеральном агентстве лесного хозяйства -18,5% (к общему объему бюджетных средств 2014 года);

- в Федеральном агентстве водных ресурсов – 17,9%;

- в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору – 16,2%.

Среди основных объектов аудита – это, конечно, министерства и ведомства, а также их подведомственные организации, по которым выявлено почти 2 тысячи нарушений на сумму более 250 млрд. рублей. Это говорит о многом. Видимо, руководители министерств и ведомств пока до конца не чувствуют всю полноту ответственности за использование доверенных им государственных ресурсов или недостаточно информированы о ситуации в подведомственных им организациях.Динамикапроверенных бюджетных средств и выявленных нарушений за 2010-2015 гг. представлена в таблице 1.

 

Таблица 1 - Динамикапроверенных бюджетных средств и выявленных нарушений за 2010-2015 гг.

Показатель	2010	2011	2012	2013	2014	2015	Абс. откл, млрд. руб.	Темп прироста/убыли, %
1. проверенных средств	5016	5023	5174	5358	5256	5287	271	5,40
2. сумма нарушений	142	148	161	152	143	151	9	6,34

 

 

 

 

В 2014 году по результатам проверок установлено, что базовые (отраслевые) перечни государственных услуг несвоевременно разрабатывались и утверждались рядом федеральных органов исполнительной власти (Минсельхоз России, Минпромторг России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомзвязь России, Минфин России, Минтранс России, Минэкономразвития России, Минтруд России, МЧС России, Минюст России, Минстрой России, Роскосмос, Ростехнадзор) – рисунок 2.

 

Рисунок 2 –Численность несвоевременно разработанных и принятых форм государственных услуг среди органов исполнительной власти в 2014 г., %

 

Рассмотрим несколько последних примеров судебных споров в сфере бюджетных нарушений учреждений с Росфиннадзором о нецелевом использовании бюджетных средств.

В постановлении ФАС Поволжского округа от 21.03.2013 № А12-17138/201218 суд рассматривал спор федерального казённого учреждения Минобороны с территориальным органом Росфиннадзора. Претензий уРосфиннадзора к учреждению было несколько, в том числе неправильноеотражение на счетах бухгалтерского учета начисления дополнительного стимулирования военнослужащим. Материальное стимулирование было выплачено за счет остатков по подстатьям КОСГУ 212 и 262.

Росфиннадзор посчитал такое начисление нарушением бюджетного законодательства и нецелевым использованием средств. Однако суд учел, чтобухгалтер произвел операции ввиду разъяснений Минобороны РФ, разрешающих учреждению использовать остатки по указанным подстатьям навыплату материального стимулирования. В связи с этим суд пришел к выводу, что факт нарушения требований бухгалтерского учета не доказан и снарушением бюджетного законодательства не связан.

Таким образом, суд полностью встал на сторону учреждения.

Аналогичные выводы содержатся в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 10.07.2013 №А82-8668/201219 и др.

В ряде дел суд не только формально проверил порядок отнесения расходов на тот или иной код КОСГУ, но и оценил суть произведенных расходов. Например, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 19.07.2013 №А82-9507/2012 суд установил, что за счет средств, выделенных на оплатупрочих услуг по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги», учреждение перечислило 1040 рублей за аренду дисплейного стола при проведениимеждународной историко-туристической выставки ее организатору. Данныерасходы, по мнению органа Росфиннадзора, следовало производить по подстатье КОСГУ 224 «Арендная плата за пользование имуществом».

Исследовав и оценив представленные в дело документы, в том числедоговор – заявку на предоставление услуг, счет на оплату, платежное поручение, суд пришел к выводу, что в данном случае между учреждением иорганизатором выставки возникли правоотношения, связанные с организацией выставки, в рамках которых учреждение понесло расходы на оплатууслуг по предоставлению дисплейного стола.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что расходование учреждением средств по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги»как на оплату услуг по организации участия в выставках, конференциях, форумах является обоснованным.

При решении вопроса об отнесении расходов к той или иной статьеКОСГУ необходимо иметь в виду пункт 14.1 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражнымисудами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»20. Согласно указанному пункту, если судом будет установлено, что исходя из содержанияперечней, наименований статей и подстатей бюджетной классификации невозможно с очевидностью установить, на какуюстатью или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнестиосуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли быбыть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатейклассификации, не признается нецелевым использованием бюджетныхсредств.

Отметим, что споры подобного рода возникают между учреждениямии территориальными органами Росфиннадзора регулярно. Еще в 2009 годуРосфиннадзорвыпустил письмо от 18.12.2009 №02-07-10/5856, в которомв связи с многочисленными запросами учреждений по вопросам квалификации нарушений, связанных с отражением кассовых операций по кодамКОСГУ, сообщил следующее.

В соответствии со статьей 38 БК РФ целевой характер бюджетныхсредств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Законом (решением) о бюджетеустанавливается распределение бюджетных ассигнований в разрезе кодовразделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов. При этом бюджетным законодательством РФ не установлены обязательные требования по планированию (составлению) бюджета сприменением кодов КОСГУ.

Порядок отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления установлен Указаниями по применению бюджетной классификации (утв. приказом Минфина России от21.12.2012 № 171н; далее – Указания № 171н)21.

При этом в Указаниях №171н установлен открытый перечень расходов по каждому коду КОСГУ. В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операциймогут быть урегулированы бюджетной сметой, государственным заданием,методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, инымидокументами, являющимися правовыми основаниями для получения бюджетных средств.

Учитывая изложенное, Росфиннадзор сообщил, что его территориальные органы не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходовкак нецелевое использование бюджетных средств в случае, если вышеуказанные кассовые расходы проведены по кодам КОСГУ в соответствии с методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителябюджетных средств, бюджетной сметой и (или) госзаданием, иными документами, являющимися правовыми основаниями для получения бюджетных средств.

Однако указанные случаи отражаются органами Росфиннадзора какфакты несоблюдения методологии применения КОСГУ в отчетах органовРосфиннадзора о нарушении бюджетного законодательства.

Таким образом, в приведенном выше судебном споре орган Росфиннадзора действовал в соответствии с позицией Росфиннадзора, однако судпосчитал, что нарушение методологии применения КОСГУ, произведенноев соответствии с указаниями ГРБС, не только не является нецелевым использованием, но и не является бюджетным нарушением вообще.

Что касается иных нарушений бюджетной классификации, не связанной с кодами КОСГУ, можно привести постановление ФАС Волго-Вятскогоокруга от 20.07.2009 № А82-4094/2009-2822. В нем суд установил, что войсковая часть использовала сумму, выделенную на выплату денежного довольствия военнослужащим по коду бюджетной классификации187-0201-202 5800-014-211, на выплату заработной платы гражданскому персоналу войсковой части – по коду бюджетной классификации 187-0201-2027000-014-211.

Росфиннадзор посчитал данные действия нецелевым использованиембюджетных средств и наложил штраф в размере 40 000 рублей. Суд признал,что в действиях войсковой части содержатся формальные признаки состававменяемого административного правонарушения. Вместе с тем суд пришелк выводу о малозначительности совершенного правонарушения и, применив статью 2.9 КоАП РФ, ограничился устным замечанием, освободив войсковую часть от административной ответственности.

В судебных спорах учреждений с проверяющими органами сформирована также практика, когда проверяющие признают расходы нецелевымине по форме (классификация, код КОСГУ), а по сути произведенных расходов.

В качестве примера можно привести постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.01.2013 № А82-23/201223.

Суд установил, что учреждение, подведомственное ФБМА России, выплачивало работникам надбавку за вредные и опасные условия труда, руководствуясь Примерным положением об оплате труда работниковфедеральных бюджетных учреждений здравоохранения и социальной защиты, подведомственных ФМБА России (утв. приказом ФМБА России от03.09.2008 № 305).

Выплаты производились в пределах лимитов бюджетных обязательств,доведенных учреждению согласно смете. При этом учреждение аттестациюрабочих мест в установленном действующим законодательством порядке непроводило и документально не подтвердило право на осуществление выплат работникам за вредные и (или) опасные условия труда. По мнению суда,это свидетельствует о нецелевом использовании выделенных бюджетныхсредств.

Есть судебные решения в пользу учреждений, в которых суд рассмотрел по существу произведенные расходы и их цель. Например, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 14.01.2013 №А82-15647/201124 судрассмотрел правомерность расходования музеем (государственным казённым учреждением) внебюджетных средств на оплату услуг по обучению работников музея в образовательных учреждениях, которую органРосфиннадзора посчитал нецелевым использованием бюджетных средств.

Суд указал, что в соответствии со статьей 196 Трудового кодекса РФ25необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров длясобственных нужд определяет работодатель. Формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, переченьнеобходимых профессий и специальностей определяются работодателем сучетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьей 372 ТК РФ для принятия локальных нормативных актов.

При этом Трудовой кодекс РФ не содержит перечня локальных нормативных актов и их возможных разновидностей.

В данном случае положением, утвержденным директором учреждения,предусмотрена возможность обучения сотрудников за счет внебюджетныхсредств. Названное положение устанавливает порядок, условия и формы обучения сотрудников учреждения, финансирование затрат на обучение.

Согласно уставу музей является некоммерческой организацией, осуществляющей хранение, изучение и публичное представление музейныхпредметов и музейных коллекций; отнесен к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации. В соответствии с установленными целями деятельности данное учреждение осуществляеткультурные, образовательные и научные функции некоммерческого характера. С учетом изложенного суд сделал вывод, что при наличии локальногонормативного акта учреждение имело право расходовать денежные средства, полученные от предпринимательской и иной экономической деятельности, на обучение своих сотрудников. Обучение сотрудников всоответствии с положением соответствует целям и задачам учреждения,определенным собственником.

Аналогичный вывод содержится в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 11.07.2013 №А02-1529/201226. Однако в данном постановлении рассматривался спор бюджетного учреждения – получателясубсидии на выполнение государственного задания. Суд признал правотуучреждения, рассмотрев характер произведенных расходов по их сути и соответствию целям создания учреждения – центра народного творчества.

Следует, однако, признать весьма странным тот факт, что ни само учреждение, ни суд не указали на тот факт, что бюджетное учреждение в настоящее время не является получателем бюджетных средств и не моглонести ответственности за их нецелевое использование в действовавшей натот момент редакции Бюджетного кодекса РФ.