Бюджетный контроль

Ответственность учреждений за нецелевое использование бюджетных средств до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 №252-ФЗ, которым внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – Закон № 252-ФЗ)10, зависела в первую очередь от типа учреждения. Казённые учреждения, являясь получателями бюджетных средств, несли ответственность за их нецелевое использование согласно БК РФ11. Бюджетные и автономные учреждения не являлись участниками бюджетного процесса, поэтому нормы и ответственность, установленные БК РФ, на них не распространялись.

Законом №252-ФЗ часть четвертая «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» БК РФ полностью изложена в новой редакции.

С 4 августа 2013 году, то есть со дня первой официальной публикации Закона № 252-ФЗ на www.pravo.gov.ru, понятие «нецелевое использование бюджетных средств» обрело несколько иной смысл.

Утратила силу статья 289 БК РФ, входившая в также утратившую силу главу 28 БК РФ, ранее определяющая понятие нецелевого использования бюджетных средств и имеющая отношение к казённым учреждениям.

Новая глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» БК РФ содержит принципиально новые определения.

Согласно статье 306.1 БК РФ введено понятие «бюджетное нарушение».

По отношению к учреждениям таковым признается:

- действие (бездействие) получателя  бюджетных средств, совершенное  в нарушение бюджетного законодательства  РФ, иных нормативных правовых  актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (п. 1 ст. 306.1 БК РФ БК РФ);

- действие (бездействие), нарушающее  бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (п. 2 ст. 306.1 БК РФ).

А пунктом 3 статьи 306.1 БК РФ закреплено, что применение к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освобождает его лиц от ответственности, предусмотренной законодательством РФ, то есть административной или уголовной ответственности.

Таким образом, к казённым учреждениям могут быть применены бюджетные меры принуждения одновременно с административной ответственностью либо уголовным наказанием должностных лиц, а к бюджетным и автономным учреждениям – только административный штраф на учреждение и его должностных лиц либо уголовное наказание должностных лиц.

Новая глава 30 БК РФ определяет виды бюджетных нарушений и применяемые за их совершение меры. В частности, статьей 306.4 БК РФ установлено новое понятие нецелевого использования бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ). В прежнем определении не было упоминания о частичном несоответствии целям, а также отсутствовал договор (соглашение) в качестве обоснования цели выделения средств.

Напомним, что на основании договора (соглашения) государственным (муниципальным) учреждениям выделяются средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. При этом непосредственно целью выделения средств является выполнение государственного (муниципального) задания, которое формулируется, как правило, в виде общих количественных показателей оказания услуг, например количество обучающихся или воспитанников, количество амбулаторных посещений и койко-дней и т. д. Детализации расходов государственное (муниципальное) задание, а также договор (соглашение) на выделение субсидии на его исполнение не содержит. Однако такая детализация расходов содержится в бюджетной смете казённого учреждения или в плане финансово-хозяйственной деятельности бюджетного и автономного учреждения (далее – план ФХД).

В целом можно констатировать, что, несмотря на изменение формулировок, понятие нецелевого использования бюджетных средств для казённых учреждений осталось прежним.

Иначе обстоит дело с бюджетными и автономными учреждениями. Теперь на них распространяется понятие «нецелевое использование бюджетных средств», установленное Бюджетным кодексом, хотя они по-прежнему и не являются участниками бюджетного процесса. Однако в отличие от бюджетной сметы план ФХД для большинства учреждений является регулярно корректируемым документом, причем в ряде случаев учреждения вправе менять план ФХД самостоятельно согласно приказу руководителя. При данном документальном оформлении хозяйственной деятельности установить факт направления средств на цели, не предусмотренные документом, на основании которого они выделяются, будет довольно затруднительно. Точнее, формулировки, приведенные в Законе №252-ФЗ, по отношению к получателям субсидий являются довольно расплывчатыми и позволяют трактовать закон на усмотрение проверяющих органов.

Как будет обстоять дело с квалификацией нецелевого использования бюджетных средств в бюджетных и автономных учреждениях на практике, покажет время. По мнению И.В. Артемова, это приведет к существенному увеличению числа судебных споров между контролирующими органами и бюджетными и автономными учреждениями12.

Изменилась бюджетная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.

Так, согласно ч. 2 ст. 3064 БК РФ, нецелевое использование бюджетных средств, совершенное, в частности, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий получателя бюджетных средств.

Данная норма в отношении «виновного» получателя бюджетных средств в БК РФ введена впервые. При этом в существующих нормативных актах не расшифровывается понятие «уполномоченный по бюджету», нет процедуры передачи части полномочий. В связи с этим механизм реализации на практике данной нормы пока не ясен. Очевидно, что следует ожидать разъяснений и появления подзаконных нормативных актов, уточняющих введенную норму.

Статья 15.14 КоАП РФ13 о нецелевом использовании бюджетных средств соответственно также подкорректирована Законом № 252-ФЗ. Как уже было сказано, она распространяется теперь не только на получателей бюджетных средств, но и на получателей субсидий из бюджета. За нецелевое использование бюджетных средств, если оно не содержит уголовно наказуемого деяния, предусмотрена следующая административная ответственность:

- наложение административного  штрафа на должностных лиц  в размере от 20 000 до 50 000 рублей  или дисквалификация на срок  от одного года до трех лет;

- на юридических лиц  – от 5 до 25% суммы средств, полученных  из бюджета бюджетной системы  РФ, использованных не по целевому  назначению.

Ранее штрафы для должностных лиц составляли от 4 000 до 5 000 рублей, на учреждение – от 40 000 до 50 000 руб.

Уголовная ответственность, согласно статье 285.1 Уголовного кодекса14 РФ, не изменилась. За нецелевое использование бюджетных средств в крупном размере (свыше 1,5 млн. руб.) предусматривается наказание:

- для должностного лица  – в виде штрафа в размере  от 100 000 до 300 000 рублей или в размере  заработной платы или иного  дохода осужденного за период  от одного года до двух лет, либо принудительных работ на  срок до двух лет с лишением  права занимать определенные  должности или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового, либо  арест на срок до шести месяцев, либо лишение свободы на срок  до двух лет с лишением права  занимать определенные должности  или заниматься определенной  деятельностью на срок до трех  лет или без такового;

- то же деяние, совершенное  группой лиц по предварительному  сговору или в особо крупном  размере (свыше 7 500 000 рублей), наказывается  штрафом в размере от 200 000 до 500 000 рублей или в размере заработной  платы или иного дохода осужденного  за период от одного года  до трех лет, либо принудительными  работами на срок до пяти  лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех летили без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При этом необходимо обратить внимание, что группой лиц в преступлениях подобного рода зачастую признаются действовавшие совместно руководитель и главный бухгалтер.

Также отметим, что главный бухгалтер не присутствует при факте совершения всех хозяйственных операций учреждения, а получает сведения о них из представленных документов. Таким образом, добросовестному бухгалтеру, прежде всего, необходимо убедиться, что документы, на основании которых отражаются хозяйственные операции в учете, а также выплачиваются денежные средства, правильно оформлены и классифицированы с точки зрения целей расходования средств.

На практике бухгалтеру перед проведением хозяйственной операции необходимо определить ее суть, сопоставить ее со сметой (планом ФХД), правильно отразить в учете, в том числе по кодам КОСГУ.

Согласно пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ15 при определении налоговой базы по налогу на прибыль не учитываются доходы в виде имущества, полученного налогоплательщиком в рамках целевого финансирования.

К средствам целевого финансирования относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) – источником целевого финансирования или федеральными законами, в том числе в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казённых учреждений, а также в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям и автономным учреждениям.

Таким образом, нецелевое использование лимитов бюджетных обязательств, а также субсидий влечет налоговую ответственность учреждений в виде доначисления налога на прибыль и пени. Если доначисление произведено налоговым органом в рамках проверки, то на учреждение также налагается штраф.

Подведем итог. В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. В их число входят органы федерального Казначейства, казначейские органы в субъектах Федерации и муниципалитетах, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Департамент валютного контроля Министерства финансов, Центральный банк и его территориальные органы, налоговые и таможенные органы, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, Счетная палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Федерации. Определенные контрольные функции выполняет также вновь образованный Комитет по финансовому мониторингу Министерства финансов, на который возложена задача общего анализа движения финансовых потоков с точки зрения их соответствия требованиям действующего законодательства.

Однако следует отметить, что в деятельности указанных выше органов не разработан механизм взаимодействия и взаимозаменяемости. На сегодняшний день государственный финансовый контроль представляет собой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, неупорядоченные и разобщенные контрольные функции. Их функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. В основном данные правовые и законодательные акты не могут обеспечить системность государственного финансового контроля и часто дублируют друг друга в процессе осуществлении контроля, что приводит к ситуации, когда одни и те же субъекты контроля могут проверяться в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами.

Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что одной из главных задач государственной финансовой политики является создание механизма осуществления внешнего финансово-бюджетного контроля, который мог бы обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение к ответственности всех виновных.

 

3. Оценка нарушений бюджетного  законодательства и ответственность за их совершение

 

Нельзя говорить об отсутствии взаимосвязи между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства. Однако не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. Также ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий16.

Правонарушение в бюджетной сфере – это неисполнение установленных законодательством правил составления и рассмотрения проектов бюджета, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которое влечет за собой меры наказания к тому или иному лицу17.

Бюджетные нарушения включают в себя:

– Неисполнение закона о бюджете.

– Неполное перечисление бюджетных средств на счета бюджетополучателей.

– Несвоевременное представление бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов.

– Несоблюдение нормативно финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг и т.д.

Давайте посмотрим, как это выглядит на примере 2014 года.

За год выявлено более 2,5 тысяч нарушений на общую сумму 488 млрд. рублей, что составляет 8,2% от общего объема проверенных средств – 5 трлн. 945 млрд. рублей. В том числе:

- 394 млрд. рублей - нарушения в ходе использования бюджетных средств,