Современная миграционная ситуация в России

Да, легализация незаконных иммигрантов в ряде регионов приведет к некоторому росту численности населения. Поставит ли это под угрозу национальную безопасность, даже если прирастать населением будут приграничные регионы? В качестве аргумента необходимости охранительной стратегии по отношению к миграции все время приводится пример Сербского Косово: заселение края этническими албанцами привело к войне и фактическому отторжению этой территории от Сербии. Повторение трагедии видят на южных рубежах России, в приграничных с Казахстаном районах, на Дальнем Востоке.

Оставим нелепость утверждений о возможных территориальных претензиях на территорию Краснодарского края со стороны Армении или Азербайджана. Равно как и мифотворчество относительно миллионной и полуторамиллионной диаспоре армян и азербайджанцев в Москве. Но какие территории может отторгнуть у России Казахстан, целинные земли которого постепенно превращаются в природный заповедник? Плотность населения в Казахстане еще почти вдвое ниже российской – 5,4 человека на км2 (в России, напомним, почти 9). Более того, в российско-казахстанском приграничье в последнее десятилетие увеличился дисбаланс населения в пользу России: в 1989 году в приграничных областях России проживало в 4,1 раза больше населения, чем в приграничных областях Казахстана, а в 1999 году – уже в 4,7 раза больше25. Кроме того, поток из Казахстана и Средней Азии в Россию, в т.ч. в ее приграничные регионы был самым “русским” или “российским”. Кроме того, Казахстан проводит довольно активную политику по репатриации этнических казахов (оралманов) на историческую родину26.

Где уж действительно ситуация неоднозначна – так это на российском Дальнем Востоке. Масштабы китайского присутствия в регионе сильно преувеличиваются27, исследовательские оценки их единовременного присутствия составляют 200-400 тыс. человек. Наш Дальний Восток пока не представляет такого большого интереса для граждан Китая – исторически они тяготели к странам Юго-Восточной Азии, сейчас наиболее активная иммиграция их идет и через океан, в США и Канаду.

Но ситуация может измениться. С демографическим гигантом – КНР – реально конкурировать практически невозможно. Эта угроза потенциально реальна, здесь политику надо проводить очень взвешенную, но основной упор следует делать не на запретительные меры, а на реальное управление ситуацией. Прежде всего, нельзя допускать компактное расселение иммигрантов, их “геттоизацию”. Нужно позаботиться о том, чтобы иммиграционный поток в регион был как можно более этнически неоднородным, чтобы китайцы не составляли по крайней мере подавляющего большинства среди иммигрантов ни в одном регионе страны.

Если в России будет жить лучше, чем в Китае (в т.ч. этническим китайцам), вопрос о пересмотре границ не встанет на повестку дня ни при каком развитии ситуации, даже если китайцев в России будут миллионы. Ну и, конечно, если иммиграция в Россию из Китая (равно как и из других стран традиционного зарубежья) получит развитие, надо обязательно инкорпорировать их в российское общество, “насаждать” русский язык и российские культурные традиции. Чем раньше такая политика начнет проводиться, тем более высоки шансы на успешное ее воплощение. Стране со 145-миллионым населением и при отсутствии реальных угроз безопасности границ легче интегрировать ежегодно по 500 тысяч человек, чем стране со 100-миллионным – значительно большего числа иммигрантов.

Существует мнение, что наши сибирские и дальневосточные просторы можно вновь начать заселять россиянами, “разрулив” вновь миграционные потоки в обратном направлении (с запада на восток). Но откуда взять население, которое будет вновь покорять бескрайние просторы? Российская деревня, которая на протяжении более чем столетия питала окраины, находится в глубокой демографической яме. Во многих областях на 1 родившегося сельского жителя приходится 3 умерших. В России практически нет перенаселенных и трудоизбыточных регионов, и ситуация со временем будет только ухудшаться.

Потока же из стран СНГ и Балтии не хватит и на то, чтобы восполнить демографические потери Центральных и южных приграничных регионов страны. Если же рассчитывать только на иммиграцию русских и представителей иных титульных российских народов, то этот ресурс будет практически полностью исчерпан к концу текущего десятилетия. На серьезное экономическое стимулирование миграции у страны нет средств, административные меры, помимо того, что они носят весьма ограниченный характер, неэффективны, т.к. через какое-то время они дадут обратный отток населения.

Иммиграция в Россию уже в самое ближайшее время либо совершенно сойдет на нет, если будет проводиться линия на ужесточение иммиграционного контроля и иммигранты будут испытывать серьезные трудности с натурализацией, или же она постепенно приобретет (и уже приобретает) иную этническую окраску. Соответственно, необходимо предусматривать серьезные меры по формированию в российском обществе межэтнической терпимости, интеграции, формирования российской гражданственной идентичности взамен акцентировки внимания на этнических различиях. К сожалению, эти важнейшие позиции никак не отражены в Концепции, хотя они озвучивались еще в небезызвестной “программе Грефа” в 2000 году.

В Концепции прослеживается мысль, что строгий иммиграционный контроль – необходимое условие борьбы с терроризмом в России. Но является ли даже самая эффективная система иммиграционного контроля серьезным препятствием для террористов? Известно, что главными действующими лицами в трагедии сентября 2001 года в США были иностранцы, на вполне законных основаниях проживающие в стране, благополучно миновавшие все “фильтры” и “кордоны”. По сообщениям информационных агентств, двое террористов - Мохаммад Атта из Египта и Марван Аль-Шеххи из ОАЭ прибыли в США по туристической визе, а затем подали заявку на получение студенческой визы (они обучались в летной школе во Флориде). Несмотря на то, что фотографии этих людей были вывешены на каждом углу, визы были им предоставлены… спустя полгода после совершения терракта28. А уж куда нашей системе иммиграционного контроля до американской!

Кроме того, угроза терроризма в России исходит не извне, а с собственной территории, из воюющей Чечни. Захваты заложников в Буденновске и Первомайском, в Москве, взрывы в Волгодонске, Владикавказе, столице – разве это дело рук “импортных” террористов?

К сожалению, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дает четких ответов на то, какова будет стратегическая линия миграционной политики страны на более-менее отдаленную перспективу. При желании практически многие важные ее положения можно трактовать двояко. При чтении документа не покидает ощущение, что он представляет собой какое-то механическое соединение двух идеологически разнонаправленных концепций.

Нет ответа на главный вопрос: заинтересована ли Россия в привлечении населения, или для нее предпочтительным видится импорт иностранной рабочей силы, или она намерена избавляться от иммигрантов, уже проживающих на ее территории, но по разным причинам не имеющих регистрации? При желании цитатами из документа можно обосновать все перечисленные позиции.

Ключевой вопрос на сегодняшний день – какая идеология возобладает при подготовке Плана мероприятий по реализации Концепции, который, согласно распоряжению Правительства от 1 марта 2003 г. № 256-р должен быть представлен уже во втором квартале текущего года.

Представляется, что указанный план мероприятий обязательно должен решить задачу обеспечения легализации пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства (в подавляющем большинстве своем это люди с паспортами бывшего СССР), определить конкретный механизм реализации для соотечественников возможности добровольного переселения на территорию России.

2.2 Государственная политика регулирования миграционных потоков

Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом “О занятости населения в Российской Федерации” от 19 апреля 1991 года № 1032-1; Федеральным законом “О беженцах” от 19 февраля 1993 года 3 4528-1; Федеральным законом “О вынужденных переселенцах”; Федеральным законом “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” от 15 августа 1996 года № 7-ФЗ с изменениями и дополнениями от 10 января 2003 года; Федеральным законом “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” от 25 июня 2002 года № 115-ФЗ. Следует отметить, что основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 году, после принятия Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и внесения дополнений в Федеральный закон “О занятости населения в Российской Федерации” (Федеральный закон от 10 января 2003 года № 8-ФЗ).

Согласно статье 5 Федерального закона “О занятости населения в Российской Федерации” государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда (редакция Федерального закона от 10 января 2003 года № 8-ФЗ).

С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом согласно статьи 17 привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации.

Наибольшее количество проблем связано с вопросами законодательного регулирования международной миграции и занятости иммигрантов. Статья 13 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” определяет порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях.

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Минтруд России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу МВД России.

Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.

Оживление российской экономики в 2002 году способствовало росту спроса на трудовые ресурсы и численности занятых.

Численность занятых в экономике увеличилась с 64,8 млн. человек в декабре 2001 года до 67,4 млн. человек в конце 2002 года или на 4%. Наибольший рост занятых наблюдался в непроизводственной сфере – торговле, общественном питании, здравоохранении, образовании, культуре. Численность работающих в производственной сфере сокращалась.

Показатель безработицы по методике МОТ в 2002 году был самым низким с 1994 года. Число граждан, не имевших занятия, но активно искавших их сократилось с 6,32 млн. человек в конце  
2001 года до 5,1 млн. человек в декабре 2002 года, т.е. на 17%. Безработными является 7,1% экономически активного населения. В то же время численность безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости увеличилась с 1,12 млн. человек до1,31 млн. человек (на 17%), а с учетом данных по Чеченской республике с 1,16 до 1,5 млн. человек (на 29%). В 2002 году более 1 млн. работников организаций (без субъектов малого предпринимательства) работали в режиме неполной рабочей недели, 1,8 млн. человек имели вынужденные административные отпуска.

В 2002 году среднегодовая потребность в работниках, заявленная в службу занятости, сократилась на 2%.В связи с сокращение числа заявок и ростом регистрируемой безработицы напряженность на рынке труда увеличилась. Если в начале 2002 года на 1 вакансию приходилось1,5 заявок, то к концу года уже 1,8 заявок.

Данные из доклада “Об итогах работы Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2002 году и задачах на 2003 год” свидетельствуют о недостаточном участии этого министерства в регулировании трудовой миграции. В 2002 году территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости трудоустроено с переездом в другую местность около 22 тыс. мигрантов (что составляет менее 50 % к уровню 2001 года), в т.ч. более 8 тыс. человек, зарегистрированных в качестве безработных. Минтруд объясняет такие низкие показатели прекращением в 2002 году финансирования этого направления деятельности службы занятости. Масштабы участия государства в регулировании миграции становятся понятны, если мы сопоставим эти цифры со статистикой общего числа мигрантов, прибывших на новое место жительства в 2002 году - 2,4 млн. человек.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 года “О льготах для граждан, переселяющихся в сельскую местность” предприятиями, расположенными в сельской местности было принято в порядке сельскохозяйственного переселения около1200 семей (более 4500 человек).

Органами службы занятости проводилась работа по информированию граждан о возможностях трудоустройства, в т.ч. с переездом в другую местность на основе информации Общероссийского банка данных вакансий (который разрабатывает Минтруд России). В 2002 году в этом Банке было отражено 13,5 тыс. вакансий для трудовых мигрантов.

В значительной степени недостатки в деятельности Минтруда России в области регулирования трудовой миграции и реализации активных программ содействия занятости населения связаны со снижением финансирования. Объем средств, выделенных на финансирование мероприятий по содействию трудоустройству, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год составил 816,8 млн. рублей, что в 2,6 раза меньше, чем в 2001 году. Помимо этого Минфин России выделил территориальным органам по вопросам занятости населения 676,5 млн. рублей за счет перераспределения остатков федерального бюджета за 2001 год. А 64 субъекта Российской Федерации выделили на реализацию региональных программ занятости еще 401,1 млн. рублей.

Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 года принято Постановление № 782 “Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности”, разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 год и порядок ее формирования в последующие годы.