Современная миграционная ситуация в России

ФМС МВД России рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения других подразделений МВД, МИД России, ФСБ России и затем направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации со своим заключением о целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерации.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президента Российской Федерации для принятия им решения. Срок рассмотрения ходатайства в каждом ведомстве не должен превышать одного месяца. Ходатайства о предоставлении политического убежища иностранцами подаются пока относительно редко. В прошлом году таких обращений было 19.

Признание беженцем в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом “О беженцах” в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 года N 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" (вступившим в силу 3 июля 1997 года), путем признания лиц, ищущих убежище, беженцами в Российской Федерации.

Рассмотрение ходатайств о признании беженцем непосредственно связано с выполнением Российской Федерацией ее международных обязательств в соответствии с Конвенцией 1951 года и Протоколом, касающихся статуса беженца. В соответствии с Конвенцией Россия, в том числе, обязалась рассматривать в установленном законом порядке ходатайства иностранных граждан и лиц без гражданства о признании беженцем. Такое ходатайство не может быть отклонено без его рассмотрения. За этим наблюдает Представительство УВКБ ООН в Российской Федерации. В настоящее время это наиболее используемая иностранцами форма получения убежища.

Прием, рассмотрение ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и принятие по ним решений в полном объеме возложены на подразделения по делам миграции.

Рассмотрение ходатайства происходит в два этапа:

1. Предварительное рассмотрение ходатайства.
2. Рассмотрение ходатайства по существу.

Лицо, признанное беженцем получает право временно пребывать на территории Российской Федерации.

Временное убежище предоставляется на основании статьи 12 Федерального закона “О беженцах” в порядке, установленном постановлением Правительством Российской Федерации от 09.04.2001 г. № 274 “О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации”. Рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища проводится подразделением по делам миграции в рамках процедуры признания беженцем. Фактически рассмотрение заявления о временном убежище является третьим этапом рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Заявление рассматривается в срок до 3 месяцев на основании материалов, представленных заявителем и с учетом ситуации в стране происхождения заявителя.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона “О беженцах” временное убежище на территории Российской Федерации предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее - лицо) из числа тех, которые:

• имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
• не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим законом, и которые из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

К этим лицам относится:

• лицо, которому отказано в рассмотрении ходатайства по существу на основании п.1 статьи 5 ФЗ “О беженцах”;
• лицо, которому отказано в признании беженцем (т.к. это лицо не соответствует критериям статуса беженца, установленным пп.1 п.1 статьи 1 ФЗ “О беженцах”);
• лицо, утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца по основаниям п.п. 1,2 статьи 9 ФЗ “О беженцах”.

Процедура предоставления временного убежища не является самостоятельной, она является продолжением процедуры рассмотрения ходатайства о признании беженцем.

Временное убежище фактически является отложенным административным выдворением (депортацией).

МВД России унаследовала от своих предшественников систему предоставления убежища, которая не соответствует современной иммиграционной ситуации. Несмотря на то, что она существует почти десять лет, до сих пор не создана ее необходимая материальная и нормативно правовая база. В ФМС России и в Минфедерации России этому направлению деятельности не уделялось необходимого внимания.

Подразделения по делам миграции выполняют функции по предоставлению убежища уже около полугода. Основным показателем, по которым оценивается работа подразделений, является количество принимаемых и рассматриваемых ходатайств об убежище.

Лица, ищущие убежище, крайне неравномерно распределены по территории Российской Федерации. Какого либо механизма их перераспределения в настоящее время законодательством не предусмотрено. Создание же такого механизма, с учетом размеров России, потребует огромных затрат из федерального бюджета.

Департамент иммиграционного контроля и по вопросам убежища ФМС МВД России при оформлении удостоверений беженца осуществляет проверку обоснованности признания иностранцев беженцами. В случае выявления нарушения закона, отменяет принятые решения в соответствии с пп.1 п.2 Статьи 17 ФЗ “О беженцах”.

Каждое подразделение должно иметь хотя бы одного специалиста, способного рассматривать ходатайства, и условия, необходимые для их рассмотрения. Мы прогнозируем, что с ужесточением контроля за пребыванием иностранцев на территории России, количество и география обращений с ходатайствами будут увеличиваться.

В последнее время увеличилось количество обращений с ходатайствами о признании беженцами, от лиц, задержанных в связи с выдвинутыми против них обвинениями в совершении ими уголовных преступлений на Родине и подлежащих в этой связи экстрадиции. После подачи ходатайства Генеральная прокуратура вынуждена приостанавливать процедуру экстрадиции и ожидать завершения рассмотрения ходатайства. В подобной ситуации подразделению необходимо приложить все усилия для рассмотрения такого ходатайства в кратчайшие сроки с учетом условий пребывания заявителя в месте его содержания.

Подразделения по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации выполняют самостоятельно либо во взаимодействии с другими подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и территориальными органами других министерств и ведомств по вопросам предоставления убежища иностранным гражданам и ЛБГ следующие основные функции:

1.  Прием лиц, ищущих убежище. Разъяснение заявителям положений законодательства Российской Федерации по вопросам предоставления убежища на территории Российской Федерации;

2.  Прием ходатайств:

• о признании беженцем;
• о предоставлении временного убежища;
• о предоставлении политического убежища.

3.  Обеспечение условий, необходимых для приема и рассмотрения ходатайства;

4.  Направление заявителей в Места временного содержания или Центры временного размещения;

5.  Привлечение и использование переводчиков;

6.  Проведение индивидуальных собеседований с заявителями с оформлением опросных листов;

7.  Рассмотрение ходатайств;

8.  Проверка заявителей по учетам;

9.  Проверка подлинности документов заявителя;

10. Установление или подтверждение личности заявителей;

проведение их дактилоскопической регистрации;

11. Проверка достоверности сведений, сообщенных заявителем в обоснование своего ходатайства;

12. Получение и использование в рассмотрении ходатайств информации о стране происхождения заявителя;

13. Принятие по ходатайствам обоснованных мотивированных решений;

14. Обязательное уведомление заявителей о принятых решениях по ходатайствам;

15. Ведение локальных баз персональных данных лиц, ищущих убежище, и беженцев в соответствии с приказом ФМС России №2 ДСП от 15.01.1997 года. Передача данных в ФМС МВД России;

16. Документирование заявителей:

• свидетельствами о рассмотрении ходатайства по существу;
• удостоверениями беженца;
• справками о приеме заявления о временном убежище;
• свидетельствами о предоставлении временного убежища;
• проездными документами беженца.

17. Ведение и хранение личных дел заявителей;

18. Прием и хранение национальных документов заявителей;

19. Направление копий личных дел в ФМС МВД для рассмотрения жалоб заявителей на отрицательные решения по ходатайствам;

20. Проведение ежегодных переучетов беженцев и лиц, получивших временное убежище;

21. Участие в качестве ответчика в судах, рассматривающих жалобы заявителей на отрицательные решения по ходатайствам;

22. Сбор, обработка и направление в ФМС России государственной и статистической отчетности о заявителях (Формы Б, ВР).

23. Представление оперативной информации по вопросам убежища в соответствии с письмом начальника ФМС МВД России исх. № 1/6050 от 11.10.2002 года;

24. Оказание содействия органам ОВИР и заявителям содействия в их регистрации по месту пребывания;

25. Оказание содействия в выдворении лиц, которым отказано в убежище;

26. Обеспечение прав лиц, ищущих убежище, беженцев, а также лиц, получивших временное убежище, и соблюдения ими своих обязанностей;

27. Предоставление лицам, признанным беженцами, помощи, установленной законодательством, в частности, обеспечение единовременным денежным пособием, предоставление жилого помещения из фонда жилья для временного поселения;

28. Планирование расходов на работу подразделения, связанную с предоставлением убежища и предоставление заявок на выделение необходимых средств в ФМС МВД России;

29. Обобщение практики предоставления убежища, направление предложений в ФМС МВД России;

30. Ежеквартальное представление в ФМС МВД России сведений о количестве беженцев, получивших статус и состоящих на учете в списке очередников на получение жилых помещений из фонда жилья для временного поселения (в соответствии с письмом ФМС МВД России исх. № 20\238 от 21.01.03 года;

31. Взаимодействие с УВКБ ООН по проблемам лиц, ищущих убежище.

Задачи процедуры признания беженцем

1)  Установление или подтверждение личности лиц, ходатайствующих о признании беженцем;

2)  выявление лиц, нуждающихся в защите со стороны Российской Федерации;

3)  исполнение законодательства Российской Федерации о беженцах;

4)  обеспечение соблюдения принципа “невысылки” (статья 33 Конвенции 1951 года о статусе беженцев, пункт 1 статьи 10 Закона);

5)  выявление лиц, на которых не распространяется международная защита (статья 1 F и статья 33 параграфа 2 Конвенции 1951 года о статусе беженцев, Резолюция Исполкома № 17 (XXXI), статья 2 Закона);

6)  выявление иностранных граждан, в отношении которых решается вопрос о международной уголовной ответственности, в том числе иностранных граждан, причастных к терроризму (статьи 5 и 8 параграфа 8 Европейской Конвенции по борьбе с терроризмом);

7)  пресечение незаконной иммиграции;

8)  сбор информации, имеющей значение для безопасности государства;

9)  сбор информации, необходимой для реализации и усовершенствования законодательства Российской Федерации о правовом положении иностранных граждан, в том числе, ищущих убежища, на территории Российской Федерации.

Определения понятия “беженец”

Определение понятия “беженец”, содержащиеся в ФЗ  
“О беженцах” в основном совпадает с определением данным в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев.

В соответствии с пп. 1 пункта 1 статьи 1 ФЗ “О беженцах” беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В определении понятия “беженец” выделяют четыре основных элемента:

• вполне обоснованные опасения;
• преследования;
• признаки расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям;
• нахождение вне страны своей гражданской принадлежности.