Совершенствование организации выборов в законодательное собрание Красноярского края

В числе нормативных правовых актов, регулирующих выборы и референдумы, не указываются уставы муниципальных  образований. Такой пробел не случаен, поскольку уставы муниципальных  образований не предусматриваются  Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве актов, которыми определяются порядок подготовки и проведения местных выборов и референдумов (пункт 10 статьи 22 и пункт 3 статьи 23).

Иные  нормативные правовые акты о выборах  и референдумах, упоминаемые в  пунктах 1 и 2 комментируемой статьи, –  это указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства  Российской Федерации, акты ЦИК России и других избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции. В качестве примера можно привести указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 года № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» ² , от 28 февраля 1995 года № 227 «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» ³ , от 18 августа 1995 года № 861 «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» ⁴ и постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации»⁵ .

ЦИК России издает инструкции по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах и  референдумах, о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК России и другим комиссиям на подготовку и проведение федеральных выборов  и референдума Российской Федерации, утверждает Положение о государственной  системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, устанавливает в части, не урегулированной федеральным законом, требования к ГАС «Выборы», ее эксплуатации и развитию, а также принимает иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством (пункт 11 статьи 16 и пункт 9 статьи 20 комментируемого Федерального закона).

______________ 
¹ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1998 года № 151-О по запросу Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 
² СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 1723. 
³ СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 861. 
⁴ СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3443. 
⁵ СЗ РФ. 2003. № 37. Ст. 3596.

Комментируемый  Федеральный закон не называет в  качестве источников избирательного права  судебные решения. Вместе с тем решения  Конституционного Суда Российской Федерации  обладают большей юридической силой  по сравнению с признаваемыми  неконституционными актами. Они содержат нормативно-интерпретационные установления, имеющие общий и обязательный характер, что в единстве с нормативными предписаниями придает этим решениям качество не индивидуального, а нормативно-интерпретационного акта как источника права ¹ . Поэтому правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации напрямую руководствуются при разрешении коллизий между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, а также в случаях, когда законодателем не установлено соответствующее регулирование в связи с признанием неконституционным нормативного акта или его отдельных положений ² .

3. Комментируемый пункт закрепляет принцип неизменности нормативной правовой базы назначенных выборов и референдумов. Соблюдение этого принципа позволяет обеспечивать равные условия субъектам избирательного и референдумного процессов, вступающим в один и тот же этап выборов или референдума в разное время. Принимаемые в период избирательной кампании, кампании референдума законодательные акты, регулирующие порядок подготовки и проведения соответствующих выборов и референдумов, применяются к выборам, которые назначены после вступления в силу этих актов, и к референдумам, инициатива проведения которых выдвинута также после вступления в силу указанных актов. Данное правило нашло отражение в нормах о порядке вступления в силу комментируемого Федерального закона (статья 80) и в соответствующих нормах законов о внесении изменений в Федеральный закон ³ .

Временные рамки избирательной кампании и  кампании референдума, в течение  которых не могут применяться  указанные акты, определены подпунктами 19 и 34 статьи 2 комментируемого Федерального закона. Анализ этих положений в их взаимосвязи с положениями комментируемого пункта и статьи 71 комментируемого Федерального закона, определяющей основания назначения и сроки проведения повторных и дополнительных выборов, позволяет сделать вывод, что данное правило распространяется как на основные, так и на повторные и дополнительные выборы. В то же время в ходе повторных выборов, назначенных в случаях, когда по результатам основных выборов представительный орган власти не был сформирован в правомочном составе, не могут применяться новые правила подведения итогов голосования.

______________ 
¹ См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 9. 
² Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии со статьей 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и, следовательно, распространяется и на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также в соответствии со статьями 251 и 253, которые регулируют порядок рассмотрения заявлений о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или частично федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в порядке абстрактного нормоконтроля не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет законность оспариваемых норм в полном объеме. 
³ См., например: статью 15 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3104.

К такому выводу пришел Конституционный  Суд Российской Федерации, указав, что  изменение правил подсчета голосов  на повторных выборах, являющихся продолжением уже начавшегося процесса формирования представительного органа, нарушает принцип равного избирательного права ¹ . Таким подходом следует руководствоваться законодателю субъекта Российской Федерации, в том числе в процессе приведения своего законодательства о выборах в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Надо сказать, что на практике возможны и иные случаи, когда в ходе повторных или дополнительных выборов не могут применяться в полном объеме новые нормы, регулирующие порядок их проведения. Так, ранее отмечалось, что в связи с унификацией законодательства о выборах и референдумах в комментируемый Федеральный закон были внесены изменения, вступившие в силу в августе 2005 года. При этом унификация не затронула действовавший в тот период Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», поскольку новый состав Государственной Думы будет формироваться по иным правилам, предусмотренным Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ. В этой ситуации, когда одновременно действовали два федеральных закона (комментируемый Федеральный закон в уточненной редакции и Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ), имеющие расхождения в регулировании ряда избирательных процедур, не связанные с особенностями выборов в Государственную Думу, проведение дополнительных выборов осуществлялось в том числе и по тем правилам, по которым избирался основной состав Государственной Думы. Такой подход был обусловлен необходимостью соблюдения принципа равного избирательного права при формировании Государственной Думы в рамках одного созыва.

4–5. Положения комментируемых пунктов направлены на обеспечение гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в случае, если в субъектах Российской Федерации нет необходимой правовой базы для проведения региональных и местных выборов и референдумов. При отсутствии такой базы пробелы в законодательстве субъектов Российской Федерации могут быть восполнены нормативными правовыми актами федерального уровня, включая указы Президента Российской Федерации. В рассматриваемых пунктах 4–5 выделяются следующие ситуации, когда указанные выборы и референдумы проводятся на основании федеральных нормативных правовых актов:

а) если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положения имеющегося закона не могут быть применены вследствие признания их судом недействующими и не подлежащими применению;

________ 
¹ См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 года № 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860.

б) если отсутствует закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о местном референдуме либо положения имеющегося закона не могут быть применены вследствие признания их судом недействующими и не подлежащими применению.

Отсутствие  закона о выборах или референдуме  может быть вызвано его отменой  в установленном порядке, признанием его не соответствующим Конституции  Российской Федерации (статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» ¹ ), а также тем обстоятельством, что такой закон вообще не принимался, в том числе из-за отсутствия в субъекте Российской Федерации органов власти, правомочных принимать законы. Такая ситуация существовала, например, в Чеченской Республике, где референдум по принятию Конституции Чеченской Республики и республиканских законов «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» проводился на основании Указа Президента Российской Федерации ² , а также в Пермском крае, образованном в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, где на основании Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 2006 года были проведены выборы Законодательного Собрания Пермского края первого созыва ³ . В связи с начавшимся процессом образования в составе Российской Федерации новых субъектов в этих субъектах еще только предстоит сформировать свои органы государственной власти и принять законы о выборах и референдумах ⁴ . В настоящее время в условиях сформировавшейся законодательной базы проведение выборов и референдумов на основе указов Президента Российской Федерации допустимо только в тех случаях, когда имеющиеся правовое регулирование не позволяет обеспечить в полном объеме реализацию гражданами своих избирательных прав и права на участие в референдуме. Правомерность включения указанных положений в комментируемый Федеральных закон основывается на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего не противоречащим Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов ⁵ .

___________ 
¹ СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 
² См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 года № 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» // СЗ РФ. 2002. № 50. Ст. 4942. 
³ См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2006 года № 402 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва» // СЗ РФ. 2006. № 17. Ст. 1821. 
⁴ См.: федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110) и от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212. 
⁵ См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.