Российская Федерация

   Отношение большевиков к федерализму диктовалось  их политическими догмами и непростой  ситуацией в Советской республике. Известно отрицательное отношение  К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и  ослабляет единство рабочего класса, и потому “рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации  силы в руках государственной власти”²⁷. Еще категоричнее против системы “мелких государств” под эгидой федеральных конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики.

   Последовательно придерживался этой точки зрения и В.И. Ленин, особенно до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских  социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики. Ленин видел в федерализации  и децентрализации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться  на перспективе рабочего движения и  созревания условий для социалистической революции. Поскольку, с его точки  зрения, “капитализм требует для  своего развития возможно более крупных  и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства”. Однако как опытный политик В. И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию, В декабре 1914 г. он писал: “Мы, безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений...”.

   Столь же решительное неприятие федерализма  демонстрировал И. В. Сталин. В статье “Против федерализма” (март 1917 г.) он писал: “Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории”. И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения, на практике Сталин всегда оставался последовательным нейтралом в отношении федерализма и унитаризма.

   Поэтому при создании первой Российской Конституции  федерализм как политическое и юридическое  понятие не нес никакой государствообразующей  нагрузки. Федерализм фигурировал в  названии государства, в начальных  главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая  должна привести сначала к всемирной  федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса  и, следовательно, нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя предметы ведения центральных  и региональных органов государственной  власти, создатели Конституции РСФСР  не только до предела урезали прерогативы  местных органов, поставив на первое место “проведение в жизнь  всех постановлений соответствующих  высших органов Советской власти” (п. “а” ст.61) но и записали, что  “сверх перечисленных вопросов ведению  Всероссийского съезда Советов и  Всероссийского Центрального Исполнительного  Комитета Советов принадлежат все  вопросы, которые они признают подлежащими  их разрешению” (ст.50)²⁸. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего Общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью “от независимости к империалистическому унитаризму”. Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут “с течением времени” от “принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому объединению Трудовых масс всех наций и племен России”, конечная цель которого в переходе к “будущему социалистическому унитаризму”²⁹. 

   При образовании  СССР не было какой-либо стройной концепции  федерализма, но формирование его протекало в острой политической борьбе: 10 августа 1922г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и поручить ей “к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик”. В состав комиссии вошли: И. В. Сталин, В. В. Куйбышев, X. Г. Раковский, Г. К, Орджоникидзе, Г.Я. Сокольников и представители ДВР, Украины, Белоруссии, Азербайджана, Армении, Грузии, Бухары, Хивы. На рассмотрение комиссии в конце августа был представлен подготовленный И.В. Сталиным “Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками”. Этот проект вызвал серьезную дискуссию. Суть предложений Сталина сводилась к тому, что Украина, Белоруссия и республики Закавказья должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оставался пока открытым, с ними должны были заключаться договора по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делам и пр. Фактически это был курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И. Ленина.

   Как следует  из письма Сталина к Ленину от 22 сентября 1922 г., центральные Органы РСФСР активно  вмешивались в дела “независимых”  республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это  вмешательство сделать более  эффективным, иначе республики могут  постепенно выйти из-под контроля более сильного соседа, потребуют  “независимости” во всех смыслах  и будут рассматривать вмешательство  в их дела ЦК РКП как обман и  лицемерие со стороны Москвы. “Мы  переживаем такую полосу развития, — писал Сталин, — когда форма, закон, конституция не могут быть игнорированы, когда молодое поколение  коммунистов на окраинах игру в независимость отказывается понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции независимых республик... Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном, безусловно, должны подчиняться центру, т.е. если мы теперь же не заменим формальную

(фиктивную) независимость  формальной же (и вместе с тем  реальной) автономией, то через год  будет несравненно труднее отстоять  фактическое единство советских республик”³⁰.

   Из  приведенного документа следует, что  создание СССР было только оформлением de jure сложившихся отношений и  не зависело фактически от каких- либо государственных органов, а только лишь от решения Политбюро и группы высших руководителей партии. В. И. Ленин  внес существенную коррективу в этот проект, отбросив идею автономизации, что, безусловно, могло бы при известных  условиях послужить основой превращения  Союза в подлинно федеративное государство.

   СССР  формировался вполне закономерно. Государства  и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые  потребовали объединения усилий, что, является общей предпосылкой практически  для всех федераций. Во время Гражданской  войны и интервенции и в  последующий период между Россией  и будущими союзными республиками возникали  различные временные союзы. В  начале 20-х гг. между ними были заключены  договоры в соответствии с нормами  международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в  виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в  качестве лидирующей державы на международной  арене. Некоторую дипломатическую  активность демонстрировала разве  что Украина.

   В Декларации об образовании СССР отмечалось, что  вхождение в него доступно “всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, новое союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, ... оно послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”³¹.

   Декларация  указывала на главные причины, “которые повелительно требуют объединения  советских республик в одно союзное  государство”. Во-первых, восстановление народного хозяйства, невозможное  при раздельном существовании республик; во-вторых, “неустойчивость международного положения и опасность новых  нападений”, что делает “неизбежным  создание единого фронта советских  республик перед лицом капиталистического окружения; в-третьих, “само строение Советской власти, интернациональной  по своей классовой природе, толкает  трудящиеся массы советских республик  на путь объединения в одну социалистическую семью”. Только при этом условии можно “обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов”³².

   На  протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта

   Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному  комиссией, все республики в составе  нового Союза, включая РСФСР, оказывались  в равном положении по отношению  к центральным органам власти. Среди представителей

   Украины и Белоруссии возникли опасения, что  влияние Союза будет более  сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен  ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение  центральных органов власти. Когда  работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.

   На XII съезде ВКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба.

   Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей  в великорусском шовинизме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик: на съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК. На XII съезде ВКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами. СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией для поколения наших отцов (да и для нас тоже). Хотя были все основания употреблять термин “федерализм” применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся.

   Конституция СССР 1936 г. Помимо глав IV и VI, посвященных  союзным республикам, содержала  главу VII, определявшую прерогативы  высших органов государственной  власти автономных советских социалистических республик. В Конституции СССР 1977 г. глава 11 посвящалась автономным областям и автономным округам. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как “одно союзное государство”, которое по мере развития все больше и больше развивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой перманентно приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР эта парадигма не изменилась.

   СССР  обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим  из нескольких государственных образований  — союзных республик. Во- вторых, союзные республики имели собственную  территорию, которая, хотя и чисто  теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В  нормальных федерациях эти органы имеют  высокую степень самостоятельности. В СССР высшая национальная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В- третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов Союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов государственной власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

   Парадокс  государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию, не известную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства.

   Конфедерация  всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или  в сторону распада. Все зависит  от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская  направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности  разрушения государственного единства.

   К сожалению  СССР не смог во время идентифицировать ту угрозу, которая шла от такой  неопределённости в своём территориальном  устройстве.  

   После распада СССР спасти ситуацию можно  было несколькими путями, но правящая верхушка выбрала путь создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США,

   Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом  сохранения государственного единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом важнейшее условие формирования единой нации.³³”

   Это, безусловно, решающая причина. Все остальные  только с ней связаны.

   Среди них можно указать экономическое  и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же ричины не привели к распаду Индии, федераций Латинской Америки и других стран. Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности становления Российской Федерации как государственно – правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфическими для России свойствами.

   Важнейшим свойством любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности  России как единого федеративного  государства наиболее остро стала  с начала 90х гг.; когда большинство  автономных республик и часть  автономных областей провозгласили  себя суверенными государствами  в составе РСФСР, а IV Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.