Российская Федерация

   В состав современных федераций входит различное число субъектов: США - 50, Австралийского Союза - 6, Канады - 10, Австрии - 9, Бельгии - 3, ФРГ - 16, Швейцарии - 23, Аргентины - 22, Бразилии - 26, Венесуэлы - 20, Мексики - 31, Индии - 25, Пакистана - 4, ОАЭ - 7, Малайзии - 13, Нигерии - 21, Коморских островов - 3. Самое большое количество субъектов входит в состав Российской Федерации – 89⁷.

   Современная наука конституционного права рассматривает  федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество. В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. «Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития»⁸.

   Федерация есть сложное государство, где центр  власти один, так как в ней одна, единая система власти; федерализм не является многоцентрализмом власти. Децентрализм всегда имел тенденцию  к созданию многих центров власти, независимых друг от друга и лишь условно контролируемых властью  федерации. Федерализм, в силу своего объединительного начала, стремится  соединить различные центры власти, свести их к единству, сохраняя их автономность во взаимоотношениях между собою  и властью федерации. В этом, собственно, и состоит предназначение федеративного  государства, направленного на соединение политических или территориальных  образований в единое государство.

   В этой плоскости надо согласиться  с В.Е. Чиркиным в том, что деление  федерации на централизованные и децентрализованные достаточно условно, что в обстановке современных реалий в мировой практике федеративных государств, с бурными событиями и вызовами, федерация не может быть аморфной, государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, и поэтому все современные федерации, в той или иной степени, централизованы.

   Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это  не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может  исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое  и социальное неравенство. Эта фактическая  асимметрия должна учитываться в  законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового  равенства статусов субъектов федерации. Стоит заметить, что для федеративных государств важным является жесткое  требование того, что текст конституции  в части, затрагивающей федеративное устройство, не может быть изменён без согласия субъектов федерации.

   Среди признаков федерализма можно  выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли «скрепки», которая позволяет учесть многообразные общественные интересы и обеспечить единство в сохранении стабильности в государстве, защитить права и свободы людей. В своих трудах о федерализме Фарукшин М.Х. замечает, что с вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и ассиметрии в федеративном устройстве. Исходя из реальной практики функционирования различных федераций, можно утверждать, что одним из признаков федерализма является сочетание симметрии и ассиметрии⁹.

   В итоге можно выделить наиболее общие  черты, характерные для большинства  федераций:

• территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.;
• верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией;
• субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;
• существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц;
• основная общегосударственная деятельность осуществляется союзными государственными органами, которые официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).
• федерация играет роль «закрепителя» в общественных отношениях
• федеративное устройство – золотая середина между централизацией и обеспечением самостоятельности её субъектов
• Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.
• Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура союзного парламента. Нижняя палата рассматривается как орган обесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам.

   1.2   Демократизм федеративного устройства 

   Российская  Федерация - Россия есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления¹⁰.

   Как утверждает Фарукшин М.Х. важным аспектом федерализма, характеризующим его  положительный смысл, является органическая связь действительного федеративного  устройства государства с демократическим  политическим режимом. Причём связь  эта двояка. С одной стороны, подлинный  федерализм невозможен вне демократии. С другой стороны, федерализм служит дополнительным и прочным подспорьем для режима политического плюрализма¹¹.

   Устойчивость  федерации как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены  как представительство населения, так и представительство субъектов  федерации. В этой связи можно  сказать, что федерация является по своей природе более демократическим  образованием, чем унитарное государство. Известное утверждение гласит даже, что федерация есть демократия в  территориальном аспекте ее выражения.

   Тавадов Г.Т. рассуждает о значении демократизма: «Демократическая форма правления  придерживается принципа, в соответствии с которым решения принимаются большинством с учётом интересов меньшинства»¹². Стоит заметить, что одной из отличительных функций федерации является защита прав и свобод граждан независимо от их пола, национальности и вероисповедания.

   Л.М. Карапетян полагает, что «федерация как структура, созданная однопорядковыми  в смысле их равноправия образованиями, более чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органам  центральной власти любого государства. Унитарное же государство лишено таких противовесов центру, какие  имеет федерация в лице ее составных  частей. При этом также нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства»¹³.

   Демократичность федеративной формы государственного устройства отмечает и многие иные авторы. А Р. Натан и Э. Хоффманн раскрывают демократический потенциал  федерации через пять основных целей  федерализма: примирение единства и  разнообразия; защита от тирании центрального правительства; создание условий для  участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; повышение эффективности центрального правительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских  идей в региональных правительствах¹⁴.

   Конечно же, не следует преувеличивать демократический  потенциал федерализма. Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарных государствах – Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, ряд федераций – Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан – могут быть причислены к странам развитой демократии лишь с достаточной степенью условности.

   Однако  сама тенденция налицо: федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной  и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в  централизованную диктатуру не потеряв  своего федеративного характера. Данное следствие принципа федерализма, конечно  же, не означает автоматического возникновения  развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служит надежной гарантией  от крайних форм тоталитаризма.

   На  это свойство федерализма обращает внимание и А.С. Маныкин: «федеральная структура, во-первых, как правило, способствует выработке консенсуса в решении  спорных проблем, а во-вторых, - благодаря  ей у конфликтующих сторон имеются  шансы легитимным путем отстаивать свои позиции… Это качество государства, основанного на федеративных принципах, несомненно повышает его эффективность, увеличивает социальную стабильность, снижает уровень конфликтного потенциала, присутствующего в обществе»¹⁵.

   Причем, И.А. Умнова полагает, что демократизация государственно-властных отношений  особенно свойственна современным  федерациям¹⁶.

   Демократизм федерации выражается также в  роли субъектов федерации, так как  они являются защитниками демократических  прав и свобод человека. Как известно, субъекты федерации не вправе отменять или ограничивать права и свободы  граждан, так как они прописаны  в Конституции. Но субъекты вправе добавлять и гарантировать дополнительные права, которых нет в положениях Конституции.

   Наконец, в литературе обращается внимание на еще одно важное свойство любого федеративного государства – а именно наибольшая эффективность самих властных структур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, что должно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структура государственной власти в федеративных государствах вкупе с присущим развитому гражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует, по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создает определенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии¹⁷.

   Однако  такие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуют однозначные  аргументы, свидетельствующие о  том, что федеративная форма государственного устройства позволяет значительно  сократить бюрократический аппарат  по сравнению с унитарным, как было уже отмечено, двух и более уровневая организация государственной власти свойственна отнюдь не только федеративным государствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарной и федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличия региональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядку формирования и так далее.

   Более того, при прочих равных условиях федеративные государства даже более, по нашему мнению, склонны к увеличению бюрократического аппарата. Происходит это по двум причинам, Во-первых, если в унитарных государствах создание региональных органов власти преследует прежде всего функциональную цель – рассредоточение полномочий, то органы власти субъектов федерации  несут и политическую нагрузку –  представление субъекта как относительно самостоятельного политического образования, что вызывает необходимость создания дополнительных властных структур. Во-вторых, практически в каждом федеративном государстве на уровне субъектов существуют и отдельные общефедеральные органы власти. На них лежат функции реализации некоторых исключительных полномочий федерации и контроль за конституционностью и законностью осуществления государственной власти субъектов федерации.

   Конечно, бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще  больше свойственна к «обюрокрачиванию». Однако нам представляется, что факторами, оказывающими решающее влияние на уровень  бюрократии в государстве, оказывается  не форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовой культуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличие устойчивых демократических  традиций, наконец, упомянутый выше “высокий уровень развития гражданского общества”. Однако вряд ли можно всерьез утверждать, что федерация подразумевает наличие всех указанных факторов.

   Демократическим признаком в федерации является противовес субъектов государства  федеральным органам государственной власти. Нам известно, что субъекты федерации обладают относительной свободой в организации внутренней политической жизни и даже молчаливая оппозиция к федеральному центру со стороны субъектов приобретает политический вес.