Механизм реализации опеки и попечительства на местном уровне

Сразу после развала СССР, когда был принят Гражданский кодекс РФ за органами местного самоуправления было закреплена обязанность, по осуществлению опеки и попечительства. В нем предполагалось что органы местного самоуправления должны, без государственной поддержки осуществлять обеспечение законных интересов и прав граждан, которым необходима государственная социальная защита. В конечном итоге к 1995 году правительство РФ поняло, что местные органы самоуправления не в состоянии качественно осуществлять политику соцзащиты населения, в виде опеки и попечительстве. Поддержка мало защищённых категорий граждан со стороны государства начала усиливаться лишь после пересмотра положения Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Регулирующий отношения в области местного самоуправления был принят в октябре 2003 года. И назывался он “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”

В то же время необходимо отметить, что согласно положениям Закона, N 131-ФЗ уже в 2008 г., после вступления в силу внесенных в него изменений, осуществление опеки и попечительства выйдет из перечня вопросов органов местного значения и станет одним из полномочий государственных органов. При этом органы местного самоуправления должны будут принимать лишь участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Представляется, что именно такая система осуществления опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения в связи со следующим. Вышеназванные нововведения, по нашему мнению, вполне обоснованы и правомерны, поскольку вытекают из общих принципов российского законодательства. В частности, подп. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предусматривает в качестве вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства и социальную защиту. В то же время ст. 121 Семейного кодекса РФ возлагает обязанности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних (детей) на органы опеки и попечительства. Аналогичные положения содержит и ГК РФ, ст. 31 которого предусматривает, что опека устанавливается для защиты прав и законных интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также малолетних детей (не достигших возраста 14 лет). Кроме того, ст. 33 ГК РФ дополняет полномочия попечителя обязанностями по охране подопечных от посягательств третьих лиц. А подбор и назначение опекунов и попечителей ГК РФ однозначно возлагает на органы опеки и попечительства. К тому же в соответствии со ст. 34 ГК РФ органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор за исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, что является подтверждением их полномочий по охране прав и законных интересов опекаемых. Но при этом необходимо отметить, что согласно п. 1 ст. 34 ГК РФ, начиная с момента его вступления в силу и до января 2008 г., органами опеки и попечительства являлись и будут являться органы местного самоуправления. В этой связи представляется, что для обеспечения указанных выше форм защиты, которая в соответствии с Конституцией должна быть государственной, функции, связанные с организацией опеки и попечительства, должны осуществлять органы, входящие в систему государственной власти, или же органы местного самоуправления, но при условии, что законодательством прямо предусмотрена возможность обладания ими соответствующими государственными полномочиями. В настоящее время отсутствуют основания полагать, что полномочия, осуществляемые органами опеки и попечительства, могут рассматриваться как полномочия, специально делегированные органам местного самоуправления государственной властью. К сожалению, необходимо признать, что при всех своих достоинствах Закон N 131-ФЗ возможности передачи органами государственной власти соответствующих полномочий органам местного самоуправления не предусматривал до внесения в него соответствующих поправок, закрепленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", которые вступят в силу в начале 2008 г. Пункт 1 ст. 19 Закона N 131-ФЗ предусматривает следующее общее положение: "Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления". Таким образом, Закон N 131-ФЗ определяет, что государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов в принципе могут быть любые вопросы, отнесенные федеральными или региональными законами к вопросам местного значения. Однако при этом Закон N 131-ФЗ не позволяет отнести вопросы, обозначенные им в качестве вопросов местного значения, к государственным полномочиям. Представляется, что в настоящее время именно в этом заключается основная проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в области опеки (попечительства), поскольку подп. 13 п. 1 ст. 15 и подп. 21 п. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ относят опеку и попечительство исключительно к вопросам местного значения муниципального района и городского округа, т. е. муниципалитетов "второго уровня". Для сельских и городских поселений в качестве вопроса местного значения опека и попечительство не предусматриваются, однако в соответствии с подп. 16 п. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ данные муниципальные образования обязаны оказывать содействие муниципалитетам "второго уровня" в вопросах установления опеки и попечительства над жителями поселений. Таким образом, по смыслу Закона N 131-ФЗ, опеку и попечительство ни при каких условиях невозможно отнести к государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления. Указанное выше говорит о том, что законодатель при разработке как Закона N 154-ФЗ, так и Закона N 131-ФЗ, не принял во внимание наличие коллизии между положениями Конституции и ГК РФ, СК РФ, закрепив на нормативном уровне пласт по сути государственных полномочий, связанных с обеспечением всесторонней заботы о социально незащищенных слоях населения, за органами местного самоуправления, обладающими скудными и, по большей части, дотационными местными бюджетами. Все это не могло не привести к постепенному разрушению единой системы социальной защиты, сформированной еще в период существования Советского государства. Социальное обеспечение легло на муниципалитеты непосильной ношей, и зачастую бедственное положение в этой сфере спасали только целевые средства вышестоящих региональных бюджетов. Представляется, что теперь, когда система социальной защиты населения вновь становится единой и государственной благодаря соответствующим поправкам, внесенным в Закон N 131-ФЗ и в ближайшее время вступающим в силу, появилась реальная надежда на улучшение не только финансирования сферы опеки (попечительства), но и характера организационных связей при осуществлении государственными органами соответствующих функций. В этой связи все расходы, связанные с обеспечением социальной поддержки граждан, будут нести федеральный и региональные бюджеты, которые гораздо более состоятельны и платежеспособны, чем бюджет любого, даже самого благополучного, муниципального образования. Учитывая, что в скором времени полномочия по опеке и попечительству будут возложены на органы государственной власти, представляется необходимым рассмотреть вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего сферу опеки и попечительства.

Помимо этого, не стоит забывать и о том, что в большинстве регионов России сегодня приняты законы (на них мы остановимся позже), регулирующие организацию деятельности по опеке и попечительству, которые дополнительно к обязанностям, установленным федеральными законами, предусматривают для органов местного самоуправления иные полномочия по опеке (попечительству). Данные полномочия наряду с вышеупомянутыми региональными нормами семейного права с полным основанием можно отнести к государственным полномочиям субъектов РФ в области опеки.

Проведя анализ регионального законодательства, регулирующего организацию системы органов опеки и попечительства, большинство нормативно-правовых актов жестко устанавливают, какие именно органы местного самоуправления вправе осуществлять функции по опеке и попечительству в отношении той или иной категории лиц. При этом общим для всех региональных законов стало следующее разграничение полномочий: - органами, уполномоченными осуществлять опеку и попечительство над несовершеннолетними, являются муниципальные органы управления образованием; - органами, уполномоченными осуществлять опеку и попечительство над недееспособными и ограниченно дееспособными лицами, являются муниципальные органы управления здравоохранением; - органами, уполномоченными осуществлять попечительство в форме патронажа, являются муниципальные органы социальной защиты населения. По нашему мнению, жесткая регламентация системы органов опеки и попечительства, закрепленная в нормативных актах органов государственной власти региона, является недопустимой и противоречит установленным принципам и гарантиям самостоятельности местного самоуправления, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" рассматривает местное самоуправление как специальный институт, с помощью которого население непосредственно или опосредованно через соответствующие органы самостоятельно решает вопросы местного значения. Необходимо отметить, что ст. 34 Закона N 131-ФЗ обязывает муниципальные образования иметь в структуре органов местного самоуправления лишь представительный орган, местную администрацию и выборное должностное лицо (главу) муниципального образования. Иные органы местного самоуправления создаются по решению населения или уполномоченных им органов и закрепляются в уставах муниципальных образований. Таким образом, каждое муниципальное образование вправе самостоятельно определять компетенцию находящихся на его территории органов местного самоуправления (за исключением того, что прямо предусмотрено в Законе N 131-ФЗ), в том числе наделять указанные органы полномочиями по опеке и попечительству. По нашему мнению, региональный законодатель был не вправе до вступления в силу изменений в Закон N 131-ФЗ, предусматривающих положения о наделении полномочий по опеке и попечительству именно органов государственной власти, жестко устанавливать, какой именно орган местного самоуправления должен заниматься вопросами опеки и попечительства. Представляется, что региональный законодатель в соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ мог лишь осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления (должностных лиц) местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Решение же вопроса организации органов опеки и попечительства на территории отдельно взятого муниципального образования и распределения между ними компетенции всецело лежит, до вступления в силу изменений, на органах местного самоуправления данного муниципального образования, которые несут предусмотренную ответственность за выполнение своих функций перед населением и государством. Принимая во внимание вышеуказанное, а в свете начинающейся реформы организации опеки и попечительства, означающей отнесение соответствующих функций по организации опеки и попечительства к компетенции органов, входящих в систему государственной власти, а не органов местного самоуправления, представляется необходимым предложить новую модель организации системы органов опеки и попечительства на региональном уровне, преодолевающую коллизии, существующие на сегодняшний день, а также отразить свой взгляд на характер соотношения регионального и федерального законодательства.

Для осуществления вышеуказанных идей по совершенствованию организации системы органов опеки и попечительства, а также характера соотношения регионального и федерального законодательства, регулирующего сферу опеки (попечительства), представляется необходимым: 1. Разработать и принять единый для всей страны федеральный закон, закрепляющий общие принципы организации опеки и попечительства в Российской Федерации, призванный обеспечить общий для всех порядок осуществления деятельности по опеке (попечительства), что, несомненно, наилучшим образом отразится на ситуации в этой сфере общественных отношений и позволит избежать злоупотреблений на местах. 2. В Законе N 131-ФЗ, а также в Гражданском кодексе РФ и Семейном кодексе РФ установить обязанность государства и его органов исполнять полномочия по опеке и попечительству как самостоятельно, так и путем делегирования. При этом представляется, что в части наделения этими полномочиями органов местного самоуправления существует два возможных пути решения: - во-первых, является уместным предусмотреть общепринятый договорный способ передачи полномочий, требующий доброй воли сторон в лице государственных органов разного уровня при условии одновременной передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их исполнения; - во-вторых, закон может установить обязанность органов местного самоуправления принять к исполнению полномочия по опеке и попечительству, передаваемые на основании решения органов государственной власти, подкрепленные необходимыми материальными и финансовыми средствами. Принимать во внимание, что после вступления в силу изменений, внесенных в Закон N 131-ФЗ, согласно которым осуществление опеки и попечительства будет возложено на государственные органы, будет существовать необходимость предоставления на законодательном уровне субъектам РФ возможности осуществления правотворчества и в отношении системы органов опеки и попечительства.

2.4 Проблемы сиротства в МО Константиновское, основные направления деятельности органов опеки и попечительства

Перед тек как рассмотреть проблему сиротства в МО Константиновское, вкратце охарактеризуем данное муниципальное образование. На территории Красносельского района Санкт-Петербурга расположено 7 из 111-ти внутригородских муниципальных образований. В их числе Муниципальные образования Юго-запад, Южно-приморский, Сосновая поляна, Урицк, Горелово, Константиновское, город Красное село.

Муниципальное образование Константиновское является внутригородской территорией Санкт-Петербурга - частью территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

“Границы Муниципального образования пролегает от Южной стороны ветки Балтийской Железной дороги по оси реки Ивановки до проспекта Ветеранов, затем на восток по южной стороне полосы отвода Балтийского направления железной дороги до западной стороны полосы отвода железной дороги направления Гатчина-Балтийская, далее на юг по западной стороне полосы отвода железной дороги направления Гатчина-Балтийская до пересечения с Волхонским шоссе.”

“Далее граница идет по южной стороне Волхонского шоссе на северо-запад 3080 м (до границы с Ломоносовским районом Ленинградской области), затем по северной границе земель опытно-производственного хозяйства Северного научно-исследовательского института гидротехники и мелиорации доходит до Красносельского шоссе. Далее на север 2750 м по оси Красносельского шоссе, пересекая Балтийское направление железной дороги, до северной стороны полосы отвода указанной железной дороги, далее на юго-восток 1000 м по северной стороне полосы отвода Балтийского направления железной дороги, затем на север 50 м и северо-восток 270 м до проспекта Буденного, далее по северной границе жилой застройки до северной стороны полосы отвода Балтийского направления железной дороги, далее по северной стороне полосы отвода Балтийского направления железной дороги до примыкания железной дороги промышленной зоны, далее по восточной стороне полосы отвода железной дороги промышленной зоны до пересечения с продолжением проспекта Ветеранов, далее по продолжению оси проспекта Ветеранов, по оси проспекта Ветеранов до пересечения с рекой Ивановкой.”

За прошедший 2015 год усыновлено 32 ребенка, под опеку передано 29 детей, более 60 детей стали жить в семьях. На учете в МО Константиновское состоят 65 подопечных детей, из них под безвозмездной формой опеки (попечительства) находятся 58 детей, под возмездной формой опеки (попечительства) по договору о приемной семье – 7 человек.

На территории округа находятся следующие учебные учреждения, в которых живут и воспитываются 123 ребенка, относящихся к категории дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, и детей из семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации: специализированный дом ребенка №7 и бюджетное образовательное учреждение школа №7. Так же на территории округа находится психо - неврологический интернат №7, а где проживают 331 совершеннолетний недееспособный гражданин. Сотрудниками отдела опеки и попечительства проводятся регулярные приемы граждан, осуществляются выходы в адреса для обследования жилищно-бытовых условий семей, находящихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в помощи государства. Сотрудники отдела опеки так же принимают активное участие в конференциях, на всероссийских форумах, обучающих семинарах.

Статьей номер 8 федерального закона от 24.04.2008г #48-ФЗ  “Об опеке и попечительстве” в компетенции органов опеки и попечительства входит:

1) “Выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства. ”

2) “Обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности. ”

3) “Установление опеки или попечительства.”

4) “Осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.”

5) “Освобождение и отстранение в соответствии с настоящим Федеральным законом опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей.”

6) “Выдача в соответствии с настоящим Федеральным законом разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных.”

7) “Заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со статьей 38 Гражданского кодекса Российской Федерации.”

8) “Представление законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных.”

9) “Выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со статьей 36 Гражданского кодекса Российской Федерации.”

10) “Подбор, учет и подготовка в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.”

11) “Оказание содействия опекунам и попечителям, проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с частью 4 статьи 15 настоящего Федерального закона.”