Анализ миграционной политики на примере деятельности Управления Федеральной Миграционной службы по Оренбургской области

Общая численность ежегодно въезжающих в страну иностранных граждан  составляет около 13-14 млн. человек, преимущественно  из сопредельных государств: это граждане Украины (21,1% от общего числа въехавших), Узбекистана (15,3%), Казахстан (93,%), Таджикистан (8,7%) и Молдовы (5,8%).

Указанием Председателя Правительства  Российской Федерации В,В- Путина от 15 сентября 2010 г. руководство Правительственной  комиссией по миграционной политике возложено на Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова.

В состав Комиссии входят представители  Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, коммерческих организаций.

2. Правовые основы государственной миграционной политики РФ

Миграционное законодательство Российской Федерации является динамично развивающейся  сферой отечественного права: идет процесс совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих развитие миграционных процессов, одновременно также усложняется предмет правового регулирования, появляются новые институты, направленные на данную сферу.

Значительное влияние на формирование отечественного миграционного законодательства оказывает международное право. Это объясняется перемещением населения как внутри государства, так и за его пределами. То есть основу миграционного законодательства составляют общепризнанные нормы международного права (международные соглашения и договоры) и федеральное законодательство Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти).

Миграционное законодательство Российской Федерации целенаправленно формируется с 1992 года и представляет собой совокупность норм права, регулирующих миграционные процессы в обществе, включая отношения, связанные с реализацией прав мигрантов и обеспечением реализации государственными органами миграционной политики. Миграционное законодательство образует развивающийся правовой институт, регулирующий общественные отношения между субъектами в сфере миграции и государственно-правового обеспечения миграционных потоков.

 Субъектами миграционных правоотношений  являются:

- граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства - как обладатели естественного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но «такие отношения являются отношениями общего характера. Они становятся субъектами миграционных правоотношений, если в них появляется элемент миграционного качества, т. е. особые права и обязанности человека и соответствующие права и обязанности у органов и учреждений публичной власти, должностных лиц по отношению к нему»;

- органы государственной власти Российской Федерации - осуществляющие учет перемещения граждан, контроль и надзор за соблюдением миграционного законодательства, оказывающие государственные услуги в сфере миграции;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в рамках своих полномочий решают вопросы определения потребности привлечения иностранной рабочей силы, объемов трудовой миграции и др.;

- органы местного самоуправления (становятся участниками миграционных правоотношений тогда, когда осуществляют соответствующие полномочия по социальному обустройству лиц, прибывших на территорию данного муниципального образования);

- иные организации и учреждения - те, которые вступают в отношения (трудовые, иные договорные, оказания государственных услуг) с индивидуальными субъектами миграционных правоотношений - гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства⁴.

Согласно части 1 статьи 63 Конституции  Российской Федерации наша страна предоставляет политическое убежище как иностранным гражданам, так и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Данная норма нашла свое отражение в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г.⁵№ 746. Предоставление убежища производится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, согласно которому политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» таковым  признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по расовым, национальным, политическим и др. признакам.

Принятие перечисленных законов  составило основу формирования законодательства, регламентирующего процесс приема и обустройства вынужденных мигрантов, предоставляя им дополнительные права на социальную защиту.

В начале 90-х годов, в условиях приема и обустройства вынужденных мигрантов, а также усиления незаконной миграции при отсутствии законодательной базы и государственного органа Указом Президента Российской Федерации создана Федеральная миграционная служба России⁶, на которую были возложены функции координирующего органа по миграционной политике. Первое Положение о ФМС России было утверждено в марте 1993 года⁷.

Позже были утверждены Положение об иммиграционном контроле⁸, Положение о привлечении и использовании иностранной рабочей силы⁹.

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан  Российской Федерации на свободу  передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации»¹⁰ было введено обязательство граждан Российской Федерации, изменивших место жительства, не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место обратиться в соответствующие органы за регистрацией по месту жительства.

Для достижения поставленных миграционной политикой задач, начиная с 1992 года, когда была разработана республиканская  долговременная программа «Миграция»¹¹, принимался ряд федеральных и региональных программ. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668¹² «О Федеральной миграционной программе» была одобрена Федеральная миграционная программа, в которой изложена Концепция миграционной программы, цели, принципы и задачи миграционной политики, характеристики миграционных потоков, основные направления, программные мероприятия и механизм их реализации.

Федеральная миграционная программа  определила следующие цели миграционной политики: регулирование миграционных потоков, преодоление стихийных процессов миграции, воспрепятствование незаконной миграции, создание условий для реализации прав мигрантов; обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища в Российской Федерации.

В середине 90-х годов наблюдался устойчивый рост числа преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства: если в 1991 году количество преступлений, совершенных иностранцами, составляло 308, то уже в 1996 году показатель резко увеличился до 37 065 преступлений¹³. Безусловно, существующая криминогенная обстановка оказала влияние как на миграционную политику в целом, так и на направление правового регулировании миграционных потоков, потянувшихся из различных мест постсоветского пространства. «Экономика в государстве того времени в большей степени была теневой, иммигранты пополняли именно этот сектор и вливались в моноэтнические преступные группировки»¹⁴.

В 1996 году принимается Федеральный  закон № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹⁵, устанавливающий порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации; порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации, а также ответственность за нарушение установленных норм Федерального закона. Правовое регулирование внешней миграции в последующее десятилетие происходило также на основе двусторонних договоров, Российской Федерацией были ратифицированы многосторонние международные соглашения по вопросам миграции, в том числе по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы (трудовая миграция)¹⁶.

В развитие указанного Федерального закона № 114-ФЗ был принят целый ряд  подзаконных нормативных правовых актов, в том числе: постановление  Правительства Российской Федерации  от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных  норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹⁷, приказ МВД России от 26 мая 1997 г. № 310 «Об "утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»¹⁸.

Основы государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, определил Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»¹⁹, в 2006 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, закреплены права и обязанности добровольных переселенцев²⁰.

В 2002 году были приняты Федеральные  законы № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»²¹ и № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»²², в которых детально были определены права и ответственность иностранных граждан на территории Российской Федерации, установлен порядок регистрации, получения вида на жительство, разрешения на ведение трудовой деятельности в нашей стране.

Главой 18 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации²³ устанавливаются правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечение режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Значимым источником подзаконного уровня является утвержденное Указом Президента Российской Федерации Положение о Федеральной миграционной службе²⁴, согласно которому ФМС России была наделена правоприменительными функциями, функциями по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Принятый 18 июля 2006 года Федеральный  закон № 109-ФЗ «О миграционном учете  иностранных граждан и лиц  без гражданства в Российской Федерации»²⁵ регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России либо выездом из страны.

В постановлении Правительства  Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»²⁶ регламентируется порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, устанавливается порядок и срок хранения, доступа к сведениям, их использования и защиты, а также взаимодействия органов миграционного учета с иными государственными органами исполнительной власти в целях эффективного использования и защиты сведений. Сведения по учету иностранных граждан, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в рамках миграционного учета, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, содержатся в информационных базах данных²⁷.

Российской Федерацией были заключены  соглашения с рядом зарубежных государств, касающиеся регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев²⁸. Миграционная политика рассматриваемого периода действовала в направлении создания миграционной привлекательности России для соотечественников из-за рубежа.

Ведение такой политики в сфере  миграции отражено в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637. Сложившееся к этому периоду миграционное законодательство было направлено на создание баланса государственного курса в отношении регулирования въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию из-за рубежа, а также проведение дифференцированной политики по отношению к иностранным гражданам, в том числе к желающим переехать в Российскую Федерацию и поменять статус иностранца на статус российского гражданина.

Цели Государственной программы - стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию