Доходы и расходы муниципального бюджета и их структура

      Штрафы  подлежат зачислению, как правило, в муниципальные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством и решениями судов.

      Доходы  бюджетов подразделяются на собственные  и регулирующие. Собственные доходы бюджетов - доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами действующим законодательством. К собственным доходам бюджетов относятся:

      1) налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами действующим законодательством;

      2) часть неналоговых доходов;

      3) безвозмездные перечисления.

      Финансовая  помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета и государственного внебюджетного фонда.

      Термин  “собственные или закрепленные доходы”  в наиболее прямом смысле означает, что эти средства принадлежат  субъекту бюджетного права, т. е. полностью  или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

      Регулирующие  доходы бюджетов - виды доходов, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений.

      Нормативы отчислений определяются законом о  бюджете того уровня бюджетной системы, который передает собственные доходы, или который распределяет переданные ему собственные доходы бюджета другого уровня.

      Внесение  изменений в законодательство субъектов  РФ о региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового  года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений  и дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год.

      Механизм  формирования бюджетных средств  отличается видовым многообразием, группировка которого по признаку первичной  принадлежности позволяет выделить следующие способы образования  бюджетных ресурсов:

      1) законодательное разграничение доходов между уровнями бюджетной системы (федеральным, региональным, местным);

      2) межбюджетное субсидирование;

      3) временное заимствование средств.

      Каждый  из названных способов предполагает практическую реализацию конкретных форм. Так, разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время предусматривает использование как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы.

      Межбюджетное  субсидирование включает в себя такие  формы, как трансферты, субвенции, субсидии, дотации, взаиморасчеты.

      Временное заимствование средств может  осуществляться в виде бюджетных  ссуд, выдаваемых из вышестоящего бюджета, и путем размещения федеральных, региональных и муниципальных займов.

      Ввиду теоретической неразработанности  исходных понятий, касающихся сути взаимоотношений  бюджетов и области формирования доходов, представляется целесообразным конкретизировать взгляды автора на данную проблематику.

      Вопросы определения состава доходов  бюджета и трактовки их конкретных видов в постоянно меняющемся финансовом законодательстве России отличаются очевидными разночтениями. Так, согласно Закона  РФ "Об основах бюджетных  прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г. №4807-1 (Раздел II, статья 8), утратившего силу в связи с принятием Бюджетного Кодекса РФ, доходы бюджетов состоят из закрепленных и регулирующих. В бюджеты могут поступать также дотации, субвенции и заемные средства. Федеральный Закон РФ ''О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ (статья 6) предписывает, что доходную часть муниципальных бюджетов формируют собственные доходы и поступления от регулирующих доходов, а также, что она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований) и средства по взаимным расчетам. При этом в первом из указанных законодательных актов к закрепленным относятся доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в %) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Во втором - собственные доходы характеризуются как налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за муниципальными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными  законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством и направляемые в муниципальные бюджеты.

      Регулирующие  доходы в Законе РФ "Об основах  бюджетных прав" трактуются как  доходы, которые в целях сбалансирования  доходов и расходов поступают  в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год. Федеральный Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления" регулирующими называет федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов Федерации устанавливаются нормативы отчислений в муниципальнАые бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

      Руководствуясь  положениями п.п.1-2 статьи 47 и п.4 статьи 41 действующего Бюджетного Кодекса РФ, к собственным доходам бюджетов следует относить налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; иные неналоговые доходы.

      В то же время, согласно п.3 статьи 47 того же Бюджетного Кодекса финансовая помощь не является собственным доходом  соответствующего бюджета, бюджета  государственного внебюджетного фонда.

      Термин  “регулирование бюджетов” широко применяется в литературе о территориальных  бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным  органам власти сверх имеющихся  в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

      Термин  “регулирующие доходы” означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Поэтому к регулирующим доходам следует относить все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам и т.п.. Таким образом, это средства, переданные вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения и т.п.). Передача средств может производиться либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

      Характеристика  регулирующих доходов, изложенная в  Бюджетном Кодексе, нуждается, на наш  взгляд, в обязательной корректировке, с учетом  вышеизложенного и  следующих принципиальных моментов.

      Под регулирующими доходами следует понимать отчисления, ибо подразумевается не прямое зачисление налоговых источников в доходы конкретного бюджета согласно первичным платежным документам, а систематическое перераспределение уполномоченными на то органами поступающих средств между бюджетами.

      Данные  доходные источники - это всегда отчисления от доходов бюджета вышестоящего уровня, порождаемые необходимостью обеспечения в бюджетной системе  минимальной горизонтальной сбалансированности.

      Нормативы отчислений по регулирующим доходам целесообразно устанавливать в процентах на долговременной основе, причем методика определения конкретных размеров отчислений в тот или иной бюджет должна предусматривать возможность использования комбинации из единых, групповых и индивидуальных нормативов. В этом заключается  необходимое условие выполнения рассматриваемыми доходами их регулирующей функции.

      К неналоговым доходам муниципальных бюджетов относятся:

      1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

      2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

      3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

      4) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

      5) иные неналоговые доходы.

      Практически утратил свое значение такой источник финансовых ресурсов, как целевые внебюджетные фонды. Основные статьи доходов, ранее формировавшие эти фонды, в настоящее время консолидированы в бюджете. Во внебюджетные фонды сейчас зачисляются только добровольные взносы и пожертвования юридических лиц и граждан, а также штрафы за загрязнение окружающей среды, нанесение вреда объектам историко-культурного наследия и памятникам природы.

      Следует особо отметить: в бюджеты всех уровней, в том числе в муниципальные, зачисляются административные штрафы, взыскиваемые в соответствии с Кодексом Российской Федерации “Об административных правонарушениях”. Причем порядок зачисления их в соответствующий бюджет в Кодексе отсутствует, и приходится руководствоваться рядом других законов, постановлений и решений.

      Отсутствие  законодательной основы для взимания платежей, не носящих характера налогов, неизбежно ставит вопрос о правомерности  и целесообразности существования  каждого из них. Кроме того, не определено правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств. В этих условиях необходимым видится принятие законодательного акта о неналоговых платежах, который бы определил их правовой статус, равно как и статус платежей, входящих ныне в налоговую систему, но по своей экономической сути налогами не являющихся (например, сборов за право торговли, государственной пошлины и т.д.).

      “Забыли”  об этой проблеме и авторы Бюджетного Кодекса РФ, который и должен был прежде всего ее решить (к Налоговому Кодексу РФ эти доходы отношения не имеют). Между тем нацеленность главы 9 Бюджетного Кодекса, специально посвященной доходам муниципальных бюджетов, вообще непонятна. Содержание главы не только не способствует решению ни одной проблемы, но и не включает даже исчерпывающего перечня всех доходов муниципальных бюджетов. Зачем, спрашивается, давать такую формулировку (часть 4 статьи 60): “В муниципальный бюджет поступают ... другие неналоговые доходы, поступающие в муниципальные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления”? Какие конкретно законы имеются в виду и когда они приняты? Может быть, они устарели и их надо поменять? Бюджетный Кодекс готовился и принимался именно для того, чтобы решить накопившиеся проблемы, а там, где их нет, - кодифицировать действующее законодательство и другие нормативные акты.

      Но, может быть, расшифровка неналоговых  доходов муниципальных бюджетов дается в последующих статьях Бюджетного Кодекса, тем более, что среди них есть и специально посвященная этой теме. Она отсылает к общим принципам учета и формирования неналоговых доходов бюджетов всех уровней, изложенных в статьях 41-46. Что же в них содержится? В основном - все те же общие рассуждения и отсылки к действующим налоговому и бюджетному законодательствам. Между тем последнее, установив какую-либо норму, зачастую “умалчивает” о том, в какой вид бюджета должны зачисляться предусмотренные им сборы или штрафы. В связи с этим возникают многочисленные правовые коллизии. Не случайно в феврале 1996г. Госналогслужба РФ по согласованию с Министерством финансов России была вынуждена выпустить специальное письмо-разъяснение о порядке зачисления административных штрафов в бюджеты или на внебюджетные счета, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, однако, что данная норма должна регулироваться не ведомственными актами, а федеральными законами. И ссылки уважаемых ведомств на статью 36 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, думается, недостаточно, ибо указанная статья лишь констатирует, что в доходы муниципальных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы. Коллизии, о которых идет речь, указывают на необходимость либо скорейшего принятия  отдельного законодательного акта о неналоговых платежах, либо конкретизации положений о неналоговых платежах в существующем бюджетном законодательстве.