Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      Принцип адресности и целевого  характера  бюджетных  средств означает,  что  бюджетные  средства  выделяются   в   распоряжение    конкретных    получателей   бюджетных   средств с условием их направления на реализацию конкретных целей.

      Основными ключевыми моментами казначейской системы исполнения бюджета является наличие специализированного органа, на который возложено исполнение бюджета, единого счета исполнения бюджета, и кодировки всех расходов и доходов бюджета по единой бюджетной классификации, и введение четкой системы контроля за исполнением бюджета по доходам и по расходам.

      Контроль  за финансовыми потоками – это  ни что иное, как неотъемлемая часть системы регулирования финансовых потоков субъекта федерации, целью которой является «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии для осуществления мер по предотвращению или сокращению фактов подобных нарушений в будущем».

      Согласно  статье 157 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органы   государственного,   муниципального   финансового контроля  осуществляют  предварительный, текущий и последующий контроль  за  исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Предварительный контроль иначе можно назвать превентивным, упреждающим, текущий контроль является оперативным контролем, и последующий контроль это ни что иное, как контроль по факту (постоянный контроль).

      Как следует из названий, превентивный контроль осуществляется до свершения нарушения и дает возможность его предотвратить, текущий контроль проводится непосредственно в процессе совершения операций, и дает возможность оперативно корректировать возникающие проблемы.

        Постоянный контроль проходит после факта допущенного нарушения, и его функцией является привлечение к ответственности виновных в нарушении и принятие мер к компенсации понесенного ущерба и предотвращению появления в будущем подобных нарушений. Очевидно, что с точки зрения сокращения нарушений и снижения ущерба более эффективным является превентивный контроль.

      Вообще  согласно статьи 282 Бюджетного Кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства (в частности в случае нецелевого расходования бюджетных средств) могут применяться следующие меры:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• наложение штрафа.

      Очевидно, что эти меры применяются по фактам обнаружения нарушений и эффективность таких мер для возмещения понесенного бюджетом ущерба ничтожно мала. Предупреждение о ненадлежащем исполнении приносит бюджету исключительно моральное удовлетворение; блокировка расходов и изъятие бюджетных средств, предназначенных на оплату определенных расходов вызовет рост кредиторской задолженности бюджетного учреждения, покрывать которую придется из бюджетных средств;  наложение штрафа ни к чему не приведет, так как априори утверждается, что при дефиците бюджета излишков средств у бюджетных учреждений нет, и, следовательно, средств на погашение штрафов так же нет.    

      Превентивный  контроль имеет целью недопущение  подобных расходов.

      В случае превентивного и оперативного контроля проверка осуществляется до получения информации об имеющих место нарушениях и имеет своей целью их предотвращение. Постоянный контроль фиксирует факт наличия нарушения и имеет целью информирование вышестоящих инстанций об имеющихся нарушениях или злоупотреблениях.

      В сфере финансов субъекта федерации  превентивный контроль на сегодняшний день практически отсутствует, оперативный контроль (если он осуществляется) является внутренним контролем учреждения, и только постоянный контроль (наименее эффективный) является внешним.

      Государственный финансовый контроль осуществляется как  на уровне федерации, так  и на уровне субъектов федерации. На уровне федерации финансовый контроль осуществляет Счетная палата Российской федерации, Контрольно-ревизионный аппарат Министерства Финансов Российской Федерации (состоящий  в том числе и из контрольно-ревизионных управлений Министерства Финансов Российской Федерации субъектах федерации), Министерство Российской федерации по налогам и сборам, Федеральное казначейство.

      Основными задачами этих органов является контроль за образованием и использованием государственных  средств, контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, денежной,  налоговой и валютной политики, проверка правильности образования, сохранности и целевого использования государственных средств.

      По  фактам выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, органы государственного контроля передают материалы ревизий или проверок в правоохранительные органы.

      Контроль  за финансовыми потоками субъекта федерации  на сегодняшний день реализуется как внешними органами (контрольно-счетная палата, в частности), так и внутренним органом (создаваемыми при финансовом управлении контрольно-ревизионными отделами).

      Очевидно, что любой внешний контролирующий орган, несмотря на данные ему полномочия, в состоянии реализовать только постоянный контроль (в частности, традиционными задачами внешних контролирующих органов является проверка правильности ведения бухгалтерского учета, правильности распределения финансовых средств, контроль за внутренним контролирующим органом) на основании документов, относящихся к управлению финансовыми и материальными средствами и в ходе проверок финансово-хозяйственной и иной деятельности получателей бюджетных средств.

      Существующая  на сегодняшний день система внутреннего  контроля (контрольно-ревизионные отделы) так же реализует исключительно постоянный контроль, и реализует его неэффективно (к примеру,  при существующем на сегодняшний день количестве бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета- около 300- контрольно-ревизионные отделы в состоянии проверить каждое учреждение не чаще, чем раз в три года, более того, контрольно- ревизионный отдел наделен значительно меньшими полномочиями - при выявлении нарушений, в частности, документы о фактах выявления нарушений передаются в соответствующие органы, которые уже затем сами принимают меры по наказанию виновных и компенсации ущерба.

      Кстати, необходимо отметить, что возможности  компенсации ущерба в случае нецелевого расходования средств бюджетными учреждениями, к примеру, ничтожно малы – руководитель несет исключительно административную ответственность, а само учреждение зачастую кроме бюджетных не имеет никаких иных средств для компенсации ущерба бюджету). Более того, постоянный контроль зачастую достаточно субъективен, так как оценить каждое нарушение возможно более мягко, чем оно того заслуживает.

      Таким образом, мы видим две альтернативы осуществления контроля: либо постоянный контроль с целью ликвидации последствий нарушения, либо предварительный и оперативный контроль, устраняющий источник нарушений и делающий невозможным их появление, что, несомненно, наиболее эффективное решение проблем бюджета. 

      Предварительный контроль позволит повысить качество контрольно-ревизионной работы, косвенно повысит уровень планирования расходов получателями бюджетных средств; обеспечит прозрачность бюджета; даст возможность использовать остатки финансирования, не истраченного получателями бюджетных средств. 
 

      1.3 Методические основы  организации действующей   системы

      контроля за бюджетным процессом

      Развитие  рыночной экономики в России кроме  всех безусловно положительных моментов повлекло за собой множество проблем, в том числе и в части соблюдения бюджетной дисциплины. Сегодня Россия переживает экономический кризис, последствием которого является превышение расходов всех уровней бюджетов над их доходами, то есть дефицит бюджетов. Это заставляет руководителей всех уровней бюджетной системы искать пути решения проблем бюджета и усиливать контроль за расходованием бюджетных средств.

      Решение проблемы бюджетного дефицита, оздоровление экономики, выполнение бюджетом принятых на себя обязательств возможно двумя способами: во-первых, за счет увеличения доходов в бюджет, во-вторых за счет сокращения его расходов.

      Существовавшая  при плановой экономике система контроля за исполнением бюджета достаточно эффективно выполняла поставленные перед ней задачи: контроль всех основных сторон деятельности бюджетных учреждений, в том числе анализ и проверка отчетности бюджетных учреждений,  проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, состояние бухгалтерского учета, штатов бюджетных учреждений.

      При этом большая часть работы реализовывалась  специализированными отраслевыми отделами в составе финансовых органов. Активно функционировала и система внутриведомственного контроля, система контрольно-ревизионных управлений, которые работали совместно с финансовыми управлениями и входили в их систему. Но с 1 января текущего года финансовые органы субъектов федерации выведены из Министерства Финансов Российской Федерации, и они фактически оказались оторваны от федеральной системы контроля бюджета.

      В отличие от бюджета федерации  в целом в субъектах федерации  практически отсутствуют органы, ответственные за формирование доходной части бюджета. При реформировании экономики были внесены серьезные коррективы в систему финансового контроля, в том числе в части изменения вертикали бюджетного контроля.

      Министерство  по налогам и сборам (органы налогового контроля) и контрольно-ревизионные  управления преобразовались в федеральные структуры, фактически ликвидирован внутриотраслевой контроль. Вновь созданные органы федерального казначейства и налоговой полиции занимаются обслуживанием федерального бюджета, при этом  в функции налоговой полиции входит контроль за соблюдением налогового законодательства, а в функции федерального казначейства – кассовое исполнение федерального бюджета.

      Министерство  по налогам и сборам контролирует правильность начисления налогов и сборов и их уплату в бюджет региона, но не отвечает за полное поступление налогов в бюджет субъекта.

      Таким образом, контроль за исполнением бюджета  субъекта федерации и местных  бюджетов фактически возложен на финансовые управления субъектов федерации и местных бюджетов, не имеющие для этого необходимой квалификации, да и просто штатной численности.

      В связи с этим возникает необходимость  в региональной службе, которая взяла бы на себя учет поступлений в бюджет от различных плательщиков, и ведение их лицевых счетов, что тоже является функцией казначейства. При этом моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом считается момент сдачи в банк платежного поручения на уплату налога, на этом прекращается фактический контроль со стороны Министерства по налогам и сборам Российской Федерации за его средствами. Вообще такой контроль входит в функции Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, но по проводится в очень ограниченных количествах.

      Но  между фактом сдачи платежного поручения  в кредитную организацию и моментом фактического поступления платежа в доходы бюджета региона существует значительный временной лаг. Действительно, минимальный срок «путешествия» уплаченных средств будет в том случае, если счет бюджета и счет налогоплательщика находятся в одной кредитной организации и орган, исполняющий бюджет, самостоятельно ведет учет поступивших налогов в разрезе плательщиков.

      Во  всех прочих случаях (учитывая стандартную  практику кредитных организаций  проводить платежи в течении 3-х банковских дней) подобный срок будет намного больше, так как уплаченные налогоплательщиком средства проходят с его счета на счета Министерства по налогам и сборам Российской Федерации или федерального казначейства, и только потом перечисляются в доход бюджета региона на счета бюджета.