Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      При всей видимости сохранения у бюджетополучателей самостоятельности, их проплаты осуществляются под полным казначейским контролем. В договоре на обслуживание расчетного счета бюджетополучателя оговаривается право казначейства-банка не исполнять поручения бюджетополучателя, если они не проходят  стадию контроллинга. При банковской форме организации казначейства возможно проведение полноценного клиринга (на который должна быть получена соответствующая лицензия в Центральном Банке Российской Федерации).

      Клиринг будет более эффективен, если исполнители  государственного заказа так же откроют расчетные счета в казначейском банке. Основная задача этого банка - обслуживание. Поэтому банк должен предоставлять все виды услуг (межрегиональные и внутрирегиональные электронные платежи, кассовое обслуживание, кредитование бюджетополучателей, работа с региональными ценными бумагами,  система банк-клиент).

      Непременным условием работы казначейского банка является отказ от работы с рисковыми активными операциями. Поэтому не допускается выдача кредитов не бюджетополучателям и так далее. Хозрасчетная организация банка-казначейства предопределяет платное качественное обслуживание «сторонних» клиентов. Попутно отметим, что платное высококачественное обслуживание клиентов – генеральная линия развития банковской системы.

      Банк-казначейство должен быть конкурентен прочим банкам региона по качеству и ассортименту предлагаемых услуг. Его основная цель – обеспечение надежности, а не получение сверхприбыли в рисковых операциях. Поэтому коммерческие акционерные банки вряд ли смогут выступить основой казначейства. Скорее всего, надо идти по пути организации собственного регионального банка по схеме небанковской кредитной организации® банк с полной банковской лицензией.

      Следующим вариантом организации казначейства является казначейство с прямой проплатой по счетам бюджетополучателей. Эта небанковская форма организации казначейства. Здесь не нужны договоренности с банками, не нужно сопряжение с банковскими операционными днями, не нужны каналы связи. Но необходимо прекращение финансирования на расчетные счета и специальный операционный день казначейства, который будет работать параллельно в качества операционного дня банка и казначейства одновременно. Теперь получатель бюджетных средств приносит в казначейство не платежное поручение, а некую «заявку» на платеж. Платежное поручение  генерируется в казначействе.

      Небанковское  казначейство работает на операционном дне, исполняющим, прежде всего,  все банковские задачи (генерация платежных поручений, ведение «корсчета», с которого исполняется бюджет), выдача сводок, выписок и так далее. В структуре казначейства предусмотрен операционный зал и рабочие места операционистов. Регламент работы – банковский.

      Организация казначейства небанковского типа  - самый быстрый и самый эффективный с точки зрения постановки контроллинга и внутреннего клиринга. Но клиринг с внешними организациями – исполнителями государственного заказа - невозможен.

      Отметим, что это и самый «политически тяжелый» способ, поскольку у получателей бюджетных средств фактически «отбираются» расчетные счета.

      Промежуточным способом (а, поэтому, и самый проблемным) организации казначейства является организация казначейства в структуре финансового управления и система банков, обслуживающих счета получателей бюджетных средств. В этом случае у бюджетополучателей не закрываются их расчетные счета в различных банках, но они попадают под казначейский контроль.

      Казначейство, бюджетополучатель и банк-исполнитель заключают трехсторонние договора, в которых описано подключение казначейского контроллинга к банковскому операционному дню. Непременным условием реализации такой схемы является наличие у банков электронной связи с казначейством  и системы «банк-клиент». В казначействе функционирует свой операционный день, связанный с операционным днем финансового органа. Понятно, что операционный день казначейства должен быть совмещен с банковскими операционным днем (по форматам, протоколам и так далее).

      У этой схемы есть много слабых сторон, и только одна сильная: кажущееся «бескровным» развертывание.

      Слабыми сторонами являются банки-участники системы. В их операционные дни должны быть подключены модули казначейского согласования. Но не  каждый банк в состоянии самостоятельно переделать свои технологии. Кроме этого, если число банков-участников более одного, то никакой клиринг невозможен. И, наконец, банки преследуют свои коммерческие интересы, поэтому участвуют в рисковых операциях, из-за чего возможно замедление в прохождении бюджетных денежных средств.

      С точки зрения автора наилучшим способом организации казначейства субъекта федерации является последовательное исполнение этапов:

1.Организация  казначейства с оплатой  с  единого счета - перевод получателей бюджетных средств на обслуживание по лицевым (аналитическим) счетам в разрезе единого счета финансового органа.

2.Организация  небанковской кредитной организации (регионального банка) и постепенный перевод лицевых счетов в банк.

      Так же как и для федерального казначейства, для реализации казначейства субъекта федерации необходима реализация нескольких основных принципов: оптимизации бюджетной сети и внедрение принципа подведомственности;   единства кассы, превентивного контроля бюджетных расходов и платежей за счет бюджетных средств.

      Для реализации принципа единства кассы  все доходы бюджета субъекта федерации должны отражаться на едином бюджетном счете. При этом расщепление доходов между уровнями бюджета должно проходить по единой схеме: нормативно-правовыми актами необходимо закрепить расщепление доходов между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом республики на уровне плательщиков (то есть по тем налогам, которые идут в федеральный бюджет, плательщик делает платежное поручение непосредственно на федеральное казначейство, по регулирующим налогам плательщик делает два платежных поручения: по федеральной доле на счет федерального казначейства, по доле консолидированного бюджета на единый счет финансового органа).

      Таким образом, не нарушается федеральное законодательство в части доходов федерального бюджета, и все доходы консолидированного бюджета поступают на единый счет финансового управления. После поступления доходов казначейство субъекта федерации реализует их разбивку между бюджетом субъекта и местными бюджетами (подобная разбивка реализуется исходя из установленных нормативов отчислений по территориями в зависимости от вида дохода).

      После разбивки информация о доходах республиканского бюджета доводится до управления Министерства по налогам и сборам по республике, информация о доходах местных бюджетов отделениями казначейства доводится до отделений Министерства по налогам и сборам на местах. Затем доходы местных бюджетов на первом этапе перечисляются на счета местных финансовых органов, которые расходуют их самостоятельно, а при расширении казначейского исполнения до уровня местных бюджетов  доходы местных бюджетов остаются на едином счете финансового органа и расходуются по казначейской системе. 

      2.2 Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом

      Одной из проблем создания казначейства субъекта федерации является неурегулированность  законодательной базы на федеральном уровне. Если сам субъект может принять нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность казначейства субъекта, то такие нормативно-правовые акты не являются достаточно убедительными для таких федеральных структур, как Центральный банк России и его отделения на местах, что затрудняет работу казначейства.

      Необходимо  отметить, что построение казначейства – это не столько задача технологии, сколько внедрение комплекса организационно-правовых мер по оптимизации бюджетных процессов. Многие из этих мер чисто технологически возможно реализовать и без казначейской системы; но они являются основными предпосылками, без которых система не будет оптимальна.

      Первое, что необходимо предпринять при  внедрении казначейства по расходам – оптимизация  сети бюджетных  учреждений.

      Необходимо  отметить, что система управления финансами региона наиболее оптимальна в том случае, если составляющие ее элементы выстраиваются в иерархическую систему. Каждый элемент такой системы (принимающий решение на своем уровне)  ограничен с позиции «интеллектуальных возможностей».

      Иными словами ни один элемент системы  не в состоянии самостоятельно заниматься процессом управления, решая все возникающие задачи и при этом стремясь к одной глобальной цели. Достоинством иерархической системы управления является возможность разбить глобальную цель – максимально эффективное исполнение бюджета - на ряд подцелей, за каждую из которых отвечает соответствующий элемент системы.

      Основной  задачей управления бюджетом региона  является координация реально работающих и узкоспециализированных элементов системы. Руководитель финансового управления, имеющий целью достижение бездефицитного бюджета, полностью удовлетворяющего все социальные и прочие потребности города, должен координировать для этого усилия таких элементов финансового управления, как блок составления бюджета по доходам и расходам, блок получения доходов, блок осуществления расходов.

      В теории организации  координация  связывается, прежде всего, с определением степени самостоятельности элементов организации.

      Предполагается, что главная задача координации  заключается в  достижении согласованности в работе всех звеньев организации путем установления необходимых связей (коммуникаций) между ними. В рамках координации следует выделяются два измерения: вертикальная координация в рамках иерархии принятия решений и горизонтальная, направленную на урегулирование противоречий в деятельности элементов управляемого объекта в рамках модификации их локальных целей и взаимосвязей. При такой постановке проблемы координации обратные связи выступают как отклик элементов организационной структуры на изменение целей и уведомление о степени их достижения.

      Именно  последний блок имеет сложную  иерархическую систему с вертикальной подчиненностью,  на вершине которой находится финансовое управление, или главный распорядитель бюджетных средств, ниже находятся распорядители бюджетных средств – комитеты и департаменты, и наконец завершающей ступенью служат получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, исполнители республиканского заказа, и те получатели бюджетного целевого финансирования, которые не являются бюджетными учреждениями).

      Каждая  из этих ступеней имеет определенные полномочия и выполняет свой круг задач, обобщить которые можно как обработку входящей информации и передача агрегированных результатов вышестоящему звену цепочки (такие результаты будут входящими для более высокой ступени процесса управления) с точки зрения информационных потоков, и движение финансовых потоков в обратном направлении.

      Целью вышестоящей ступени является координация  результатов работы подчиненной ступени. При этом перед верхней ступенью бюджетного процесса – финансовым управлением -  стоит проблема определения степени полномочий и самостоятельности подчиненных звеньев.

      Немаловажной  является минимизация бумажной работы при составлении отчетности. Внедрение казначейства и установка удаленных электронных рабочих мест у конечных получателей бюджетных средств позволит минимизировать трудозатраты как на составление, так и на предоставление в финансовый орган таких форм финансовой отчетности, как месячный отчет бюджетного учреждения, отчет о поступлении и использовании средств от оказания платных услуг и облегчит работу по проверке подобных отчетов и их агрегировании в финансовом управлении.

      После проведения предварительных организационных  мер, которые прямо не зависят  от внедрения казначейского исполнения бюджета, то есть их целесообразно проводить в любом случае для оптимизации процесса исполнения бюджета, но без реализации которых казначейство потеряет часть своей эффективности, решаются финансовые аспекты создания казначейства.