Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

Согласно Конституции Республики Казахстан земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. Таким образом, только земля из вышеперечисленных природных ресурсов может находиться в частной собственности.

Отдельные ученые отмечали в своих работах, что характерным признаком недр является их неотчуждаемость, основанная на государственной форме собственности на недра.[37]

Недра в границах территории Республики Казахстан (включая подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы) являются государственной собственностью. Это означает, что недра изъяты из гражданского оборота. Участки недр не могут быть предметом сделок (купли-продажи, мены, дарения, вклада, залога, завещания, наследования) или отчуждаться в иной форме. Допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах, установленных законом. Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они представляют собой товарно-материальные ценности, которые могут находиться в собственности различных субъектов – государства, физических и юридических лиц.

Отметим, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Республики Казахстан стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность, обеспечения основы суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам  отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов республиканского значения.

От имени государства правомочия собственника реализуют его компетентные органы: общей компетенции (Правительство РК), специальной компетенции (Министерство нефти и газа РК) и другие. Указанные органы осуществляют государственное регулирование в сфере горных отношений, то есть общественных отношений, связанных с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Казахстана. Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля, принятия нормативных актов.

Исследователи не ставят под сомнение, что государственная собственность как система отношений обеспечивает жизнеспособность всей экономической системы, то есть при принятии решений в сфере недропользования учитываются интересы нации в целом.[38]

Анализ научной литературы свидетельствует о том, что уже в античное время государство уделяло внимание развитию института собственности на недра. Дореволюционный исследователь законодательства В. Вовчок полагает, что на начальном этапе развития существовало два основных подхода к институту собственности на недра. В соответствии с первым, право собственности на недра признавалось за верховной властью (Египет, Греция). Второй подход сводился к определению собственности на недра, сводившийся к праву землевладельца осуществлять пользование недрами, преимущественно реализовывался в государствах англосаксонской системы права.[50]

Казахстан обладает разнообразными полезными ископаемыми. Из 105 элементов таблицы Менделеева в недрах Казахстана выявлено 99, разведаны запасы по 70, вовлечено в производство более 60 элементов. В настоящее время известно 493 месторождения, содержащих 1225 видов минерального сырья[51]. По добыче серебра, хромитов, свинца и цинка республика занимает первое место, второе – по добыче нефти, угля, меди, никеля и фосфатного сырья, третье – по добыче золота. Казахстан располагает значительными запасами нефти и газа, сосредоточенными в западном регионе.

Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения. Эти правомочия в комплексе составляют юридическое право собственности.

В сфере недропользования, когда собственность на недра по закону принадлежит государству, весьма важно знать, кто и как определяет и юридически оформляет правомочия субъектов, фигурирующих на рынке геологического изучения и использования недр. От оптимального решения этих вопросов во многом зависит рациональное использование недр, являющихся национальным достоянием, следовательно, и доходы государства, а также хозяйствующих субъектов. Рассмотрению этих вопросов и посвящена настоящая статья. В сфере недропользования используются многие виды движимого и недвижимого имущества, право собственности на которые могут принадлежать различным субъектам. Что касается собственности, принадлежащей государству –как юридическому лицу, то это весьма ограниченное число видов имущества, которые установлены законами. Учитывая сложный характер правоотношений собственника, владельцев и пользователей государственной собственности, функционирующей в сфере недропользования, рассмотрение вопросов их правомочий в условиях рыночной экономики представляет особый интерес.

Определение и раскрытие содержания права собственности на недра и ресурсы недр в настоящий момент является весьма сложным и дискуссионным вопросом, стоящим перед отечественной правовой наукой в целом. Отношения собственности на недра регулируются целым комплексом отраслей казахстанского права. В первую очередь это такие отрасли, как конституционное и гражданское право. Чтобы попытаться осветить институт права собственности на недра и ресурсы недр необходимо произвести анализ очень широкого круга правовых актов не только гражданского, но и административного характера, правовых актов, регулирующих вопросы природопользования, охраны окружающей среды и т.д.

Недра как объект правоотношений выступают в различных качествах. Как уже отмечалось, в одних случаях они являются объектом права государственной собственности, в других – объектом права пользования. Соответственно, в сфере недропользования возникает две группы правоотношений: 1) отношения государственной собственности на недра, в том числе, на полезные ископаемые (институт права государственной собственности на недра); 2) отношения по владению и пользованию недрами (институт права недропользования).

Вообще, общие положения права собственности на все природные ресурсы и, в частности, на недра обычно содержатся в Конституции любого государства и получают дальнейшее развитие в разнообразном отраслевом законодательстве. В ряде стран определяется право собственности и на недра, и на извлекаемые из них ресурсы недр, а в других - только на ресурсы недр. Определенные различия в трактовке права собственности объясняются различиями в определении природы понятий «недра» и «ресурсы недр». При этом регулирование права собственности на ресурсы недр, включая добытые полезные ископаемые, осуществляется обычно специальными законами - горными кодексами, законами о недрах и т.д. Особенности определения права собственности на недра и добываемые полезные ископаемые обусловливают специфический режим возникновения права собственности на имущество, создаваемое в процессе пользования недрами, а также на геологическую информацию, получаемую в процессе проведения этих работ.  Право собственности на недра рассматриваются через призму трех взаимосвязанные проблем[52]:

1. Право собственности на недра, как одного из элементов природной  среды.

2. Право собственности на полезные  ископаемые и другие полезные  свойства недр.

3. Право собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами.

Несомненно, самым дискуссионным и сложным вопросом представляется определение права собственности на недра, как одного из элементов природной среды.

Как видно, собственник недр – государство предоставляет недропользователям право владения участками недр только для указанных в законе целей на определенных условиях для временного пользования, но отнюдь не право распоряжения ими.

В настоящее время государство, будучи основным и безусловным субъектом публично-правовых отношений, может участвовать и в частно-правовых отношениях. Гражданским законодательством устанавливается, что государство выступает в гражданско-правовых (частно-правовых) отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений. М. Сулейменов, Ш. Ташмухамбетова указывают, что государство как субъект гражданского права заключает договоры через уполномоченные им органы, приобретает право собственности (в частности, бесхозяйное имущество), получает наследство и т.п.[53] Кроме того, И. Амирханова отмечает, что государство в лице компетентных или уполномоченных органов может быть участником некоторых видов хозяйственных товариществ (кроме полного товарищества, а также участия в качестве полного товарища в коммандитном товариществе, которое может быть осуществлено только гражданами)[54]. В свою очередь Ю. Басиным подчеркнуто, что правовое равенство в гражданско-правовых отношениях казахстанского государства и к национальным, и к иностранным хозяйственным партнерам закреплено многими международными конвенциями и договорами, участниками которых является Республика Казахстан[55]. Вместе с тем законодательное закрепление равенства государства и других участников частно-правовых отношений не означает полного отказа Республики Казахстан от своего иммунитета, поэтому среди субъектов инвестиционных отношений государство занимает особое место.

Положения о вопросе собственности по Закону РК «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года (далее – Закон)

Основные положения о праве собственности на недра, полезные ископаемые, техногенные минеральные образования и минеральное сырье отображены в ст.10 Закона.

Право собственности на добытое минеральное сырье. Если ранее все минеральное сырье принадлежало недропользователю на праве частной собственности, если иное не оговорено контрактом, то теперь Законом также могут оговариваться случаи, когда добытое минеральное сырье не является собственностью недропользователя.

Реквизиция полезных ископаемых. Из «нового» Закона исключено положение, согласно которому реквизиция производится у всех недропользователей в одинаковой пропорции от уровня фактической добычи нефти.

Также компенсация за реквизированные полезные ископаемые будет осуществляться не по ценам мирового рынка, а по ценам, не превышающим цены, применяемые недропользователем при совершении сделок с соответствующими полезными ископаемыми на дату реквизиции, за вычетом транспортных расходов и затрат на реализации (п.2 ст. 15 Закона).

Преимущественное право государство на приобретение полезных ископаемых. Право государства на приобретение полезных ископаемых из первоочередного стало преимущественным.

Такое приобретение будет осуществляться не по ценам мирового рынка, а по ценам, не превышающим цены, применяемые недропользователем при совершении сделок с соответствующими полезными ископаемыми на дату совершения сделки, за вычетом транспортных расходов и затрат на реализацию. В случае отсутствия информации о ценах полезных ископаемых, применяемых недропользователем при совершении сделок, применяются цены, не превышающие сложившиеся на мировых рынках на дату совершения сделки по приобретению государством полезных ископаемых.

Порядок реализации преимущественного права государства на приобретение полезных ископаемых будет определен Правительством РК.

Прекращение права недропользования.

Дополнительные основания. Законом предусматривается дополнительное основание для прекращения права недропользования, а именно принятие Правительством РК решения о запрете пользования участком недр в целях обеспечения национальной безопасности, безопасности населения и охраны окружающей среды.

Обращение взыскания на право недропользования. Согласно Закону, в случаях обращения взыскания на право недропользования (его части) и (или) объекты, связанные с правом недропользования, в том числе при залоге, соответствующая реализация (продажа) права недропользования (его части) и (или) объектов, связанных с правом недропользования, производится путем проведения публичных торгов. К участию в таких торгах допускаются лица, получившие разрешение компетентного органа.

Удовлетворение требования залогодержателя из стоимости заложенного права недропользования (его части), объектов, связанных с правом недропользования, производится в судебном порядке. При объявлении торгов несостоявшимися, залогодержатель с разрешения компетентного органа вправе обратить заложенное имущество в свою собственность либо требовать назначения новых торгов.

Условия договоров о залоге и иных соглашений, противоречащие положениям Закона, недействительны.

Досрочное прекращение контракта по инициативе компетентного органа. Согласно п.3 ст.72, прекращение контракта по инициативе компетентного органа возможно по следующим основаниям:

• при неустранении недропользователем в указанный в уведомлении компетентного органа срок более двух нарушений обязательств, установленных контрактом на недропользование либо проектными документами. Нарушение условий контракта, полностью устраненное недропользователем в срок, установленный в уведомлении компетентного органа, не является основанием для досрочного прекращения действия контракта в одностороннем порядке;
• передача права недропользования без разрешения компетентного органа;
• по решению Правительства РК, в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, приводят к изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, с предварительным уведомлением недропользователя за 2 месяца;
• в случае, если в срок до двух месяцев со дня получения уведомления от компетентного органа об изменении и (или) дополнении условий контракта недропользователь письменно не подтвердит свое согласие на ведение переговоров по изменению и (или) дополнению условий контракта либо откажется от их ведения;
• в случае, если в срок до четырех месяцев с даты получения согласия недропользователя на ведение переговоров по изменению и (или) дополнению условий контракта стороны не достигнут соглашения по изменению и (или) дополнению условий контракта;
• в случае, если в срок до шести месяцев с даты достижения согласованного решения по восстановлению экономических интересов Республики Казахстан стороны не подпишут изменения и (или) дополнения в условия контракта.

Досрочное прекращение контракта по инициативе недропользователя. Законом также предусматриваются права недропользователя на:

- досрочное расторжение контракта  в судебном порядке;