Институциональные характеристики социального страхования

Практика функционирования систем социального страхования  в развитых странах свидетельствует  о целесообразности отделения средств  социального страхования от государственного бюджета. Их целевое предназначение и высокая публичная значимость обуславливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

В начале 90-х годов  такой порядок применялся и в  России. С введением ЕСН и принятием  федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 году часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 года можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевом их использовании. Автономия, государственный и публичный контроль за их использованием, прозрачность страховых ресурсов необходимое условие финансовой стабильности социального страхования. Это пятая концептуальная посылка формирования системы социального страхования в России.

Кроме того, все еще  не обрел своей законодательной  формы ряд видов социального  страхования: по страхованию досрочных  пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет; по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников. В итоге – единое поле социальных рисков не охвачено равномерной "сеткой" страхования, в нем имеется много "брешей", что приводит к ослаблению (и выпадению из данной сферы) социальной защиты значительных слоев населения.

Так, по экспертным оценкам, около 15-18 млн. человек трудоспособного  возраста в малом и среднем  бизнесе фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6-8 млн. человек, прежде всего занятых в сельском хозяйстве, при существующих условиях не смогут заработать пенсионных прав для получения пенсий, размеры которых были бы равны прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через 5-10 лет как минимум около четверти получателей пенсий (некоторые эксперты оценивают эту категорию до 40% от общей численности пенсионеров) могут рассчитывать только на социальную пенсию.

В этой связи возникает  безотлагательная потребность в формировании систем обязательного социального страхования следующих видов: профессиональных пенсий, пенсий для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностяхи пенсий для работающих на малых и средних предприятиях, а также для самозанятых работников. Это - шестая концептуальная посылка формирования системы социального страхования для России.

Следует отметить недостаточную  концептуальную и методологическую разработку организации социального  страхования. Принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, которые широко используются во многих развитых странах в практике различных видов социального страхования – социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов – эти и другие классические элементы и механизмы данных систем все еще представляются многим из числа лиц, определяющих социальную политику, отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной защиты населения.

При этом существующее правовое положение (статус) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в основном, к финансовым учреждениям ("распределителей  средств"). Мировой опыт свидетельствует  о том, что основные виды социального страхования, кроме финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, проведения крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов.

Таким образом, действующая  в России система социальной защиты еще в крайне недостаточной мере использует потенциал института  обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования, для которых в значительной степени характерно применение принципов социального обеспечения и социальной помощи.

При достаточно высокой  страховой нагрузке (и особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат и, прежде всего пенсий, явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. То есть отсутствует должная зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров размер коэффициентов замещения составляет всего 10-20%, что является крайне заниженной величиной.

Во многом это  объясняется тем, что за счет налогообложения  фонда оплаты труда в форме единого социального налога (ЕСН) финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

Важнейшей задачей  формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования: работодателей, государства и работников.

Непременным условием для этого должно послужить нормативные (законодательные) и договорные формы повышения заработной платы у работников с низкими ее уровнями, а также выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по крайней мере, до соотношения 1:10. Это седьмая концептуальная посылка формирования системы социального страхования для России.

Государство должно научиться решать задачи борьбы с  бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих  обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия  и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда (повышение занятости).

Таким образом, сложившаяся  за десятилетия социалистическая модель социальной защиты пока остается без  существенных изменений. Ее главная черта – превалирование институтов государственного социального обеспечения и социальной помощи - фактически блокирует развитие рыночного института социального страхования. Такая политика – в условиях рыночной экономики – тормозит становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в сфере предупреждения и компенсации социальных рисков. Однако уже сейчас очевидно, что без решения проблемы социального страхования на основе подлинно присущих ему принципов организовать эффективную социальную и экономическую политику не удастся.

Таким образом, при  разработке концептуальных предложений  по формированию национальной системы  социального страхования следует  иметь в виду, что данная система  в сильной мере зависит от таких  “внешних” по отношению к ней акторов, как заработная плата и налоги, состояние рынка труда и демографического положения, а также от институциональных (“внутренних” факторов) основ построения: определения целей и принципов социального страхования на основе их соответствия гуманистическим идеалам и правам человека.