Социальное обеспечение в период царствования Ивана IV

Социальное обеспечение в период царствования Ивана IV

Эпоха буржуазно-демократических преобразований привнесла много принципиально нового в развитие парадигмы помощи: меняются принципы оказания помощи; постепенное укрепление государственной власти создавало условие для перехода вопросов социального обеспечения из-под ведения церкви в сферу государственного управления; одновременно создается новое представление о роли неимущего в обществе. В течение XVI в. общество претерпевает серьезные изменения и отношение к нищенству, в том числе, и со стороны самой церкви. Таким образом, положение изгоев общества начинает стремительно меняться. Рационалистические начала, внедрявшиеся в европейскую жизнь, более не приветствовали прежнего снисходительного отношения к нищенству. В новых условиях складываются явления и процессы, ставшие предпосылками научного и профессионального становления социальной работы. Традиционно считается, что началом новой социальной политики стали преобразования 1520 – 1530-х гг.: и в плане административных мер, и в плане практических шагов по организации социальной помощи.

1.    Социальное законодательство начинает развиваться с XVI в. Примерами государственного вмешательства в основы социальной помощи стали эдикты Карла V (1519 – 1556) 1530 и 1531 гг. В них были четко определены основные принципы социальной реформы. По эдикту 1530 г. местные муниципалитеты должны были ввести строжайший контроль за своими нищими и бродягами. В то же время декларировалось, что города должны снабжать продовольствием бедняков и предоставлять им приют, нищенство за пределами своего города запрещалось. Императорский эдикт 1531 г. категорически воспрещал просить милостыню на улицах, в парках, на площадях, близ церквей. В то же время милостыня в пользу прокаженных и заключенных разрешалась. Таким образом, как отмечают К. Кузьмин и Б. Сутырин, государственные законы соединили два основных принципа: с одной стороны, четко выраженное желание регулировать и контролировать процесс оказания социальной помощи беднякам ради сохранения общественного порядка; с другой стороны, продолжение традиционной христианской благотворительности. Первоначально эдикт 1531 г. предназначался для Фландрии, затем был распространен на Ипр и Монс, а затем и на германские города.

Более жесткими оказались законы, направленные против бродяжничества, принятые французским правительством. Здесь бродяжничество объявлялось преступлением, требующим применения репрессивных мер, бродяги ссылались на галеры или привлекались к городским общественным работам. Эффект этих законов стал очевиден на примере деятельности парижских госпиталей, которые перешли в ведение созданной в начале XVI в. Королевской службы подаяний. Эти реформы оказались слабо обеспечены с чисто финансовой стороны: бюджеты госпиталей находились в плачевном состоянии и большинство представляли собой дома из 1 – 2 комнат, в которых размещались пилигримы или бродяги. Вдобавок ко всему, решения светских властей встретили оппозицию со стороны церкви, и не имели большого эффекта.

Французские законы против бродяг запретили публичное нищенство и обязали города помогать своим бедным. Законы осуждали не только попрошайничество в общественных местах, но также и тех, кто подавал милостыню бродягам. В 1532 г. Парижский парламент принял решение подвергать нищих аресту и, сковывая цепью попарно, отправлять на принудительные работы на городских стоках. 5 февраля 1533 г. Парижский парламент утвердил серию мер, касавшихся нищих в столице: собранные воедино, эти меры представляли собой программу новой социальной политики. Правда, она была построена на принципе наказания: угроза смертной казни за нищенство отражала общие настроения тех дней, но эта мера входила в противоречие с традиционными принципами благотворительности, указывая также на определенную беспомощность светских властей в реальной организации социальной помощи.

Социальное законодательство этого времени развивается по линии усиления роли органов местного самоуправления в организации помощи. Принцип, что каждый город ответственен за своих бедняков, стал составной частью доктрины помощи. В то же время государство постоянно вмешивалось в действия коммунальных властей, и многие решения городов, ориентированные на реформы, опираются на центральные установления. Сочетание же социальной реформы с репрессивными мерами требовало вмешательства со стороны государства; то же самое заставляло государство наделять местные власти исключительными полномочиями для проведения программы реформ. Основными направлениями социальной помощи в это время становятся реорганизация госпиталей, институциализация помощи беднякам. А практика помощи осуществляется в основном через регистрацию бедняков и организацию общественных работ: зачастую проблемы бедности и рынка труда уже тесно взаимосвязаны, а безработные возводились в ранг «бездельников».

Активное развитие социального законодательства происходило в Англии, где с 1531 по 1601 гг. принимаются Законы о бедных, с помощью которых английское государство стремилось регулировать процесс обнищания населения, определяло систему мер по государственному контролю за бедностью и пауперизмом (нищетой), разрабатывало налоговую систему, позволяющую централизовано финансировать программы поддержки бедствующих. По мнению Е. М. Леонард [2], выделяется три основных этапа становления светской системы социальной помощи на основе законодательной деятельности государства в Англии:

1) 1514 – 1568 гг., когда реформы были инициированы местными властями;

2) 1569 – 1597 гг., когда центральное законодательство стало играть более важную роль;

3) период после 1597 г., когда проблема стала решаться почти исключительно королевской властью.

Лишь на последней стадии программа перестройки помощи беднякам стала реализовываться успешно и эффективно. Тем не менее уже в XVI в. появляется множество законов, направленных на борьбу с бродягами, а меры наказания были куда более жесткими, чем на континенте. Но параллельно ставились задачи создания общей системы контроля за бедностью и ограничения или запрещения нищенства. Так, эдикт Генриха VIII в 1531 г. обязал охранителей мира в графствах, бейлифов и майоров в городах провести перепись всех бедняков и составить список тех из них, кто не способен работать по старости, болезни или немощи; таковым разрешалось просить милостыню лишь в районе их проживания. Просившие же милостыню без разрешения или не в своем районе подлежали аресту. Основная часть заботы о бедняках возлагалась на местные приходы. «Здоровые» нищие подлежали порке, как и те, кто ее подавал. Дети бедняков в возрасте от 5 до 14 лет должны были направляться для обучения ремеслам. В каждом городе должны быть созданы фонды для помощи нуждающимся. Милостыня распределялась централизовано специально назначенными чиновниками из названных фондов. То есть нищенство по закону не запрещалось, оно лишь подвергалось строгому контролю. Эти меры были уточнены в Законах о бедняках, принятых в 1597 – 1598 гг., где предполагалось создание реформаториев и исправительных домов, а также организация госпиталей, приходской помощи для стариков и немощных. Хотя все названные меры фактически не внесли ничего нового в законодательство предыдущих лет, тем не менее, они законодательно закрепили предшествующий опыт и представили его в качестве официальной правительственной политики. В 1601 г. новая социальная политика получила окончательное оформление; закон 1601 г. детально определил принципы помощи беднякам и методы финансирования системы социальной защиты посредством специальных налогов.

Сложившаяся к этому времени английская система помощи, закрепленная законодательно, существовала на трех принципах: организованная помощь беднякам, меры по созданию рабочих мест и репрессии против бродяг.

В целом законодательная деятельность в социальной сфере заложила нормативно-правовую основу будущей социальной работы: представления о субъектах помощи, их правах и обязанностях.

2.     В 1551 г. Иван IV созвал поместный собор православной церкви (так называемый Стоглавый Собор, по числу глав его решений), поставив перед духовенством 37 вопросов, три из которых касались проблем благотворительности. Собор констатировал страшное распространение нищенства при практически полном отсутствии надлежащих мер призрения как со стороны церкви, так и со стороны государства. В обращении церкви к царю отмечалось: «Нищие и клосные (то есть прокаженные), и гнилые, и престаревшиеся в убожестве глад и мраз и зной и наготу и всякую скорбь терпят, и не имеют, где главы подклонити, по миру скитаются, везде их гнушаются, от глада и мраза в недозоре умирают и без покаяния и без причастия, никим не берегомы».

Надо заметить, что в начальный период своего правления Иван IV много внимания уделял упорядочению государственных дел, а 1550-е гг. прошли под знаком реформ центрального (создание приказов — государственных ведомств) и местного (ограничение произвола кормленщиков) управления, судебной, церковной и военной реформ.

В новом своде законов России (в «Судебнике» 1550 г.) были сделаны попытки устранить неразбериху в церковной благотворительности, которой зачастую пользовались все кому не лень. В частности, отмечалось: «И торговым людям городским и черноволостным в монастырях не жити, и жити им в городских и сельских дворах. А которые городские или черноволостные люди учнут жити в монастырях, и тех из монастырей сводити, да наместникам их судити. А на монастырях жити нищим, которые питаются милостинею от Церкви Божией».

Рекомендации Стоглавого Собора, адресованные царю, представляют сами по себе значительный интерес, так как знаменуют большой шаг вперед по сравнению с предшествующим периодом. «Да повелит благочестивый царь всех прокаженных и престаревшихся описати по всем градам опроче здравых строев, да в коемуждо граде устроити богадельни мужския и женския, и тех прокаженных и престаревшихся, не могущих нигде же главы подклонити, устроити в богадельнях пищею и одеждой». Что же касается здоровых, то «они питалися бы по дворам ходячи от боголюбцев, якоже и до днесь, а которые возмогут работати и они бы страды подлежали».

Таким образом, в рекомендациях собора отразились новые тенденции в развитии благотворительности. Во-первых, хотя по-прежнему попечение о бедных признается делом общества, которое осуществляется под надзором «добрых священников и целовальников», уже признается необходимым регулирование попечения о нищих со стороны государства, путем особых царских повелений.

Во-вторых, впервые различаются категории нищих с установлением для каждой особых мер попечительства:

1) прокаженные и престарелые (нетрудоспособные  нищие) должны получать от церкви  кров, пищу и одежду, то есть  помещаться в особые «богадельни»;

2) здоровые («здравые»), которые не могут работать по слабости сил (например, дети-сироты) либо по роду постигшего их несчастья, должны питаться, ходя по дворам «нищелюбцев», то есть просить милостыню;

3) здоровые и трудоспособные  «должны подлежать страды», то  есть определяться на общественные работы.

Иными словами, в этом разделении способов призрения уже отрицается первичная форма благотворительности, характерная для предшествующего периода, то есть раздача милостыни без разбору, и намечаются некоторые меры по борьбе с профессиональным нищенством. Последние должны были выражаться как просто в призрении в богадельнях, а затем в пособии нищим (собирание по домам), так и в предоставлении добровольных, а быть может, и принудительных работ. По сравнению с периодом «слепой милостыни», в обязанности благотворителя-нищелюбца теперь входит не только стремление спасти свою душу богоугодным делом, но и принести общественную пользу.

Названные выше изменения в воззрениях на смысл и цель благотворительности стали отражением общеевропейских тенденций, ведущих к самоустранению церкви от дел призрения при передаче надзора и заботы за нищими в ведение специальных государственных органов при соответствующем законодательном оформлении.

В то же время в России обнаруживались, по меньшей мере, две отличительные особенности. Во-первых, призрение оставалось в ведении церкви при надлежащем пособии от государственной казны. «И благочестивому царю, и митрополиту, и владыкам достоит за всех тех старых и больных по всем монастырям общим, из своей казны вклад за них давати, как тому царю и государю Бог известит». А также: «Милостина и корм годовой, хлеб, и соль, и деньги, и одежда по богаделенным избам по всем городам дают из нашей казны». Тем самым, в России сформировался особый церковно-государственный тип социального призрения, существовало четкое разделение функций внутри данного симбиоза: церковь организует опеку над нуждающимися, а государство — контролирует и финансирует систему призрения.

Во-вторых, в России сосуществуют «открытая» и «закрытая» системы призрения. При закрытой системе призрение осуществлялось в стенах монастырей, где нищих, больных и престарелых одевали и кормили в богадельнях. За этим должны были присматривать священники и особые «градские» (государственные) люди. Открытая система — для здоровых людей. Такие нищие питались подаянием (от христолюбцев), по возможности отрабатывая свой хлеб посильным трудом.

Как бы там ни было, рекомендации и решения Стоглавого Собора свидетельствовали о том, что дело благотворительности постепенно начинает переходить в область государственного управления.

В какой степени государство воспользовалось советами собора — судить трудно ввиду полного отсутствия письменных документов по данному вопросу. Имеются лишь отрывочные упоминания об «отданной в приказ милостыне для нищих», что позволяет допустить, что Иван Грозный возложил функцию призрения на какой-то из существующих приказов, тем самым включив дело это в круг задач государственного управления. Однако каких-либо систематических законодательных мер в области призрения, по всей видимости, не предпринималось. Идея общественного, государственного призрения еще только намечалась, не войдя в сознание общественных и государственных деятелей. Поэтому и формы попечения о нищих еще долго остаются прежними, а благотворительностью занимаются только те духовные и светские лица, которые чувствуют к тому склонность.

На Стоглавом Соборе обсуждалась еще одна сфера благотворительной деятельности, появление которой было вызвано тем, что Россия, находясь на стыке цивилизации и варварства, вела беспрестанные войны с соседями — попечение о пленных. Эта проблема на Руси имела давнюю историю: еще в договоре с Византией, заключенном в 911 г., оговаривались условия «выкупления полоненников». Иван Грозный так сформулировал эту задачу: «И о сем достоит попечение сотворити велие. Пленных привозят на окуп из орд, а иные и сами выходят — должны и без поместия,— и здесь окупатися нечем, а никто не окупит, и тех полоненников опять возят назад в бесерменство [басурманство]... Достоит о сем уложити соборне, как тем окуп чинить, а в неверные не отпущати, а которые собою вышли, о тех устрой учинити ж по достоянию, елико вместимо, чтобы быть в покое, без слез».