Понятие и система социального обеспечения

      В предмет отрасли права социального  обеспечения входят также отношения, возникающие в связи с реализацией указанных материальных отношений. Это - отношения по правоприменительной деятельности. Содержанием указанных отношений является установление юридических фактов, вынесение решений по вопросам социального обеспечения. Процедурные отношения могут: - предшествовать материальным отношениям (например, по установлению юридических фактов); - существовать одновременно с ними (например, по изменению группы инвалидности); -  приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе с одной пенсии на другую).

      В отличие от материальных отношений, в процедурных отношениях одной стороной является физическое лицо, а другой могут быть не только государственные органы, но и государственные учреждения. Наиболее часто отношения по поводу установления юридических фактов возникают между физическими лицами и следующими государственными органами или учреждениями: - бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ) - в связи с определением причины и группы инвалидности; - различными видами лечебных учреждений - о признании факта временной нетрудоспособности; - органами ЗАГСа - при подтверждении возраста или факта смерти; - органами по эксплуатации жилищного фонда - при установлении факта нахождения на иждивении; - архивными учреждениями и др.

      Процедурные отношения по вынесению решений о предоставлении или отказе в предоставлении социального обеспечения могут существовать между физическими лицами и следующими государственными органами: - органами по назначению государственных пенсий; - органами службы занятости и пр.

      На  вопрос о включении в предмет  социального обеспечения отношений, складывающихся в связи с разрешением  споров или разногласий в области  социального обеспечения, нельзя ответить однозначно. Эти отношения могут возникать на различных стадиях реализации физическим лицом своего права на конкретный вид социального обеспечения. Споры по вопросам назначения различных видов социального обеспечения, удержаний, взыскания излишне выплаченных сумм разрешаются вышестоящими органами социального обеспечения, а при несогласии с их решением - в судебном порядке.

      По  мнению Э.Г. Тучковой, процессуальные отношения  регулируются нормами нескольких отраслей, так как право социального  обеспечения не закрепляет какой-либо особой процедуры рассмотрения споров.¹⁶ Но каких именно отраслей автор не уточняет. Имеется в виду, что при рассмотрении спора вышестоящими органами возникают административные отношения, а при разрешении его судом - гражданско-процессуальные. В частности, B.C. Андреев писал, что если разрешение спора отнесено к компетенции суда, то возникают обычные гражданско-процессуальные отношения.

      Мнение  о возникновении административных отношений при рассмотрении спора вышестоящими органами в порядке подчиненности критиковалось в юридической литературе. В частности, Р.И. Иванова указывала, что данные отношения способствуют реализации материальных (собственно распределительных) отношений, определяются спецификой их характера и содержания, но в них отсутствует элемент власти-подчинения. Кроме того, решения вышестоящих органов в порядке подчиненности по вопросам социального обеспечения не являются юрисдикционными актами. Поэтому отношения, возникающие между физическим лицом и различными государственными органами в связи с рассмотрением споров о предоставлении конкретных видов социального обеспечения, следует включать в предмет права социального обеспечения.

      Многие  ученые высказывают точку зрения о целесообразности создания специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения. Такие суды существуют во многих экономически развитых странах и подтвердили свою практическую эффективность. По сравнению с общегражданскими судами они рассматривают дела в сокращенные сроки и по упрощенной процедуре, позволяют быстрее и дешевле восстанавливать нарушенные права человека в области социального обеспечения.¹⁷

      Если  предложение об организации в  России судебных органов с аналогичными функциями (например, мировых социальных судов) получит законодательное воплощение, то отношения по рассмотрению в них дел и обжалованию их решений войдут в предмет права социального обеспечения в качестве процессуальных отношений.

      Что касается предмета науки права социальною обеспечения, то он шире предмета отрасли. Наука обобщает накопленные о  предмете права социального обеспечения знания, изучает генезис развития отрасли права в целом, а также ее отдельных институтов и норм, формулирует отраслевые понятия предмета и метода, исследует особенности правоотношений, наиболее оптимальные варианты их правового опосредования, разрабатывает концептуальные положения, определяющие перспективу развития как отрасли в целом, так и ее отдельных институтов. Кроме того, наука изучает не только российское право, но и право социального обеспечения зарубежных стран, а также международно-правовое регулирование социального обеспечения. 

      2.2. Особенности метода права социального обеспечения

      Метод правового регулирования с 40-х  годов признается отечественной  наукой вторым необходимым критерием  для разграничения отраслей права. Особая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.

      Метод представляет собой совокупность приемов  и способов, при помощи которых государство обеспечивает нужное ему поведение участников правоотношений. По мнению Г.В. Сулеймановой, решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус.¹⁸

      Особенности метода проявляются в совокупности определенных признаков, к которым относят: -  порядок установления прав и обязанностей субъектов; -  степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий субъектов; - взаимоотношения субъектов правоотношений; -  наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; - пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей.

      В зависимости от сущностной природы  отношений в отрасли может  преобладать императивный или диспозитивный способ правового воздействия. Так, для регулирования управленческих отношений применяется главным образом императивный метод, а имущественных - диспозитивный.

      Как уже отмечалось, материальные отношения  по социальному обеспечению являются имущественными. Однако они обладают большой спецификой, отличающей их от гражданско-правовых отношений. Поэтому при характеристике метода права социального обеспечения советского периода отечественные ученые B.C. Андреев, К.С. Батыгин, А.Д. Зайкин, Алексеев С.С., Р.И. Иванова, Β.Α. Тарасова отмечали его обусловленность характером обязательств в соответствующих правоотношениях. Наиболее глубоко особенности «метода социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений» анализированы Р.И. Ивановой. Притязание гражданина на получение конкретного вида социального обеспечения и предоставление его государственным органом на условиях, установленных законом, - это основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений¹⁹. «Социальной алиментарностью» Р.И. Иванова называла способ предоставления государством или по его поручению общественными организациями всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития советского общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения»²⁰.

      В настоящее время в связи с  изменением порядка финансирования, возложением на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан обязанности по уплате страховых взносов, возможностью использования договорной формы при реализации прав характер социальной алиментации изменился. Одни черты данного метода, указанные Р.И. Ивановой, утратили свое значение, другие - несколько трансформировались, но отражают особенности права социального обеспечения и в новых социально-экономических условиях.

      Во-первых, по-прежнему сохраняет значение ссылка на социальную природу обеспечения, поскольку источник средств существования предоставляется на уровне связи индивид - государство, а не индивид - семья. Средства внебюджетных фондов социального страхования являются государственной собственностью.²¹

      Во-вторых, физическое лицо получает от государства денежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще, независимо от участия в общественно полезной деятельности и внесения взносов (например, инвалиды с детства, дети). Неуплата работодателем обязательных страховых взносов не лишает его наемных работников права на получение трудовых пенсий и страховых пособий. Механизм финансирования обязательного социального страхования основан на принципе солидарности поколений, отраслей промышленности и территорий, т.е. заключается в перераспределении средств, поступающих во внебюджетные фонды в текущем периоде.²²

      Пенсионная реформа обозначила постепенный переход на смешанный принцип финансирования пенсий, при котором они приблизительно в равной пропорции выплачиваться за счет распределительного и накопительного источников. Однако такой механизм создания финансовой базы применим лишь к пенсиям по старости. Отказ от принципа «солидарности» при создании финансовой базы пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также большинства пособий невозможен. Об этом свидетельствует и опыт стран с рыночной экономикой. Из 209 пенсионных систем мира только 8 имеют некоторые элементы накопительного механизма.²³

      В-третьих, средства внебюджетных фондов и бюджетов различных уровней распределяются в целях удовлетворения потребностей лиц, подвергшихся воздействию социального риска, тремя способами: бесплатно для потребителя на всеобщей основе в пределах установленного государством стандарта (например, при предоставлении медицинских услуг по Федеральной или территориальным программам обязательного медицинского страхования), либо бесплатно, но адресно с учетом материального положения семьи или одиноко проживающего гражданина (ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет, социальная помощь семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума), а также вне связи с трудовой деятельностью и уплатой взносов (социальные пенсии, компенсационная выплата лицу, осуществляющему уход за престарелым старше 80 лет или инвалидом I группы и др.); нормирование с учетом прошлого труда и уплаты страховых взносов (при назначении трудовых пенсий, пособий по безработице или по временной нетрудоспособности); возмездно-неэквивалентно, т.е. на льготных условиях с частичной оплатой стоимости (обеспечение лекарствами с 50%-скидкой, обеспечение путевками на санаторно-курортное лечение за 25 % их стоимости и пр.)²⁴

      Такой отличительный признак метода правового  регулирования, как недоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время некоторые виды услуг оказываются на договорной основе. Примером может служить оказание медицинской помощи и лечения на основании договора обязательного медицинского страхования, в подтверждение заключения которого каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора обязательного медицинского страхования утверждена Правительством РФ.

      Однако  необходимо отметить, что большинство  отношений по социальному обеспечению по-прежнему имеют недоговорную основу. Кроме того, при заключении договора о предоставлении стандартных услуг в пределах государственного перечня свобода волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утвержденной компетентным государственным органом. В частности, стороны не могут по своему усмотрению расширить перечень услуг, изменить требования к их качеству, снизить стоимость, повысить ответственность за некачественное или несвоевременное оказание и внести другие условия. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства внебюджетных фондов социального назначения ограничены и имеют строго целевой характер.

      Субъектами  социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган - обязанной стороной, который не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федеральными, территориальными и муниципальными органами перечней.²⁵

      При наличии у физического лица права  на несколько видов материального обеспечения, ему предоставляется возможность выбора одного из них, у государственного органа такое право отсутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавливает срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение.