Анализ документов

     Именно  в направлении восполнения названных  пробелов идет развитие нормативной  правовой базы документационного обеспечения  управления. Основной нормативный правовой акт, на принятие которого в ближайшее  время мы надеемся, разрабатываемый  и существующий в виде проекта, - Федеральный закон "О документационном обеспечении управления"²⁰. Закон (в силу своего высокого правового уровня) будет обязателен для исполнения всеми организациями, юридическими и физическими лицами и обеспечит необходимое единство документальной системы страны, особенно учитывая разработку программы "Электронная Россия", которая неразрывно связана с информационным единством в рамках государства. Принятие закона - довольно сложная и продолжительная процедура. До его выхода Федеральная архивная служба (ВНИИДАД) готовит Примерную, или Типовую, инструкцию по документационному обеспечению управления в организациях, которая в ближайшее время должна увидеть свет. В данном случае задача Инструкции - преимущественно дать необходимый методический материал для организации делопроизводства в негосударственных структурах, небюджетных организациях различного рода, организационно-правовых форм и видов деятельности на основе действующих государственных нормативных правовых актов по ДОУ. Она базируется на Государственном стандарте России, касающемся оформления организационно-распорядительных документов, Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти и иных действующих нормативных актах, названных выше.

     Вместе  с тем Инструкция будет иметь  только рекомендательный характер в  силу отсутствия соответствующих функций  у Федеральной архивной службы, силами которой традиционно разрабатываются  правила делопроизводства, начиная  от Единой государственной системы  делопроизводства, одобренной Постановлением Государственного комитета Совета Министров  СССР по науке и технике еще  в 1973 г. и рекомендованной для  использования министерствами и  ведомствами при совершенствовании  делопроизводства.

     Рекомендательный  характер Типовой (Примерной) инструкции по ДОУ для организаций не станет препятствием для повсеместного ее использования. Разработанная на ее основе собственная инструкция по делопроизводству, введенная в действие собственной подписью первого руководителя, в форме утверждения или издания приказа об утверждении станет нормативным правовым актом, обязательным для исполнения всеми сотрудниками.

     Как отмечено выше, вторая принципиальная проблема, подлежащая решению, - многоаспектная задача использования электронных  документов и электронных технологий в делопроизводстве. С позиций  документационного обеспечения  управления речь идет о параллельности функционирования документов в бумажном и электронном виде, о многократном дублировании документов в организациях. Так, Минсвязи, подведя промежуточные  итоги информатизации федеральных  органов власти в рамках программы "Электронная Россия", отмечает это дублирование, например, различные  реестры по гражданам формируются  параллельно паспортными столами  МВД, службами ЗАГС, Минтруда.

     ВНИИДАД, проведя определенный анализ использования  электронных документов в федеральных  органах власти, констатирует повсеместное дублирование документов по схеме: по электронной почте поступает  электронный документ, который выводится  на бумагу, и оба продолжают делопроизводственную жизнь. Или другой пример: поступающий  документ регистрируется в системе  электронной регистрации, после  чего и карточка выводится на бумагу, и вся остальная "автоматизированная регистрация" идет по старой схеме.

     Еще один пример: поступивший документ проходит электронную регистрацию, затем регистрационно-контрольная  карточка и поступивший документ распечатываются, и комплект передается исполнителю.

     Примеров  можно привести множество. Главное  заключается в концептуальной нерешенности всей задачи электронного документирования и отсутствии и использовании  информационных технологий.

     В названной Примерной инструкции сделаны первые попытки записи о  порядке использования электронных  технологий в делопроизводственных системах.

     Основное  принципиальное положение заключается  в реальном признании равноценности  электронного и бумажного документа  и в признании их одновременного (параллельного) сосуществования в  течение достаточно продолжительного времени. Поэтому в Инструкции не выделяются специальные разделы, касающиеся электронных технологий, как это  делается повсеместно, а все вопросы  делопроизводства рассматриваются  в едином массиве, учитывая лишь некоторую  специфику традиционных делопроизводственных операций, например, при поступлении  в организацию документов не по традиционной, а по электронной почте или  по телефону.

     Отмечается  специфика регистрации документов, поступающих или отправляемых различными способами, специфика подписания документов подготовленных при помощи различных  технологий, построения поисковой системы  и т.д. Причем речь идет не только об электронных документах, а, например, о подписании, регистрации, придании юридической силы телефонограммам, факсограммам.

     Использование электронных документов и технологий вызывает необходимость также решения  вопросов организации и сроков хранения документов, в том числе изготовленных  нетрадиционным машинописным способом: изготовленных на бумаге при помощи электронной принтерной печати (назовем  их принтерными документами) или  на электронных носителях. Практикам  известна недолговечность текстов  на принтерных документах, и данном случае претензии должны быть предъявлены  разработчикам технических средств.

     В этом случае рассматриваются такие  вопросы: какие группы документов могут  или должны изготавливаться и  храниться только на машинных носителях  или только на бумаге, или дублироваться (в зависимости от значения документа, срока хранения, вида носителя и  иных оснований); как оформляется включение электронного документа в номенклатуру дел и в чем будет заключаться в данном случае формирование дела (которое при бумажном варианте документов заключается в подшивке документов в соответствующие папки, а в электронном варианте - соответствующая подборка в файле по принципиально однородным правилам) и др.

     Большое значение для подтверждения подлинности  подписи документа имеет использование  оттиска печати. В соответствии с  ГОСТ Р 6.30 - 2003 в этих целях используется печать организации. Сложность заключается  в том, что в действующих нормативных  правовых актах не установлено фактическое  соответствие печати с изображением Государственного герба Российской Федерации или соответственно гербов субъектов Российской Федерации  и иных пользователей подобных печатей, которым предоставлено соответствующее  право на основании законодательных  актов, печатям с логотипом организации, товарным знаком и т.п. В Типовой  инструкции делается запись о том, что  круглая печать негосударственной  структуры, акционерного общества, коммерческой организации, которая имеет изображение  логотипа, эмблемы, товарного знака, утвержденного и зарегистрированного  при регистрации организации, является, по существу, аналогом гербовой печати, и ее изготовление, использование  и уничтожение должны соответствовать  соответствующим правилам, установленным  для гербовой печати. В Инструкции имеется раздел о бланках, на которых  следует оформлять бумажные документы. В частности, записаны правила о  размерах бланков, о написании названия организации в соответствии с  зарегистрированным уставом и об использовании на бланках русского языка, государственных языков субъектов  Российской Федерации и иностранных  языков.

     Большой раздел содержит требования к оформлению, в частности, распорядительных документов. Рассмотрены правила оформления приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, а также протоколов и  служебных писем.

         Дальнейшие меры в направлении развития видов документов в управленческой деятельности, на мой взгляд, необходимо предпринять.

     а) Государственная политика в области  документационного обеспечения  управления должна быть направлена на сокращение объема документооборота, унификацию систем документации, правил документирования и требований к  формам управленческих документов. Особого  внимания требует разработка Единой государственной системы документационного  обеспечения управления как нормативного, правового акта, устанавливающего основные требования к документированию управления и систем документации, организации  контроля исполнения документов, обеспечению  сохранности документов и их использования  в оперативных целях для принятия управленческих решений.

     б) Документационное обеспечение нуждается  в комплексной проработке правовых основ работы с документами. На наш  взгляд, неурегулированным остается активное нормотворчество в области  наращивания неконтролируемого  числа различных форм документов, которые создаются ведомствами  при разработке положений о них, в документах инструктивного межведомственного  характера.

     В этих условиях представляется целесообразной подготовка проекта федерального закона "О документации". Такой закон  мог бы быть подготовлен Росархивом и ВНИИДАД совместно с заинтересованными  ведомствами. Определенные наработки  в этом направлении уже есть (проект концепции Закона). Закон определил  бы компетенцию государства по отношению  к документам, а также направления  развития автоматизации документообработки и документационных связей.

     Предлагаемый  Закон, определяющий основные требования к документам, системам документации и регулирующий правоотношения в  сфере документообразования, документирования, должен, на наш взгляд, преследовать следующий основные цели:

     определение единой политики в области документообразования, документирования и документооборота, направленной на упрощение, унификацию и информатизацию этих целей;

     повышение эффективности работы органов управления и управленческих структур организаций  за счет достижения большей оперативности  документирования и обоснованности принятия управленческих решений;

     сокращение  форм, видов и количества документов, объемов работы с документами  и стоимости сбора, хранения, распространения  и использования документированной  информации;

     борьба  с бюрократизмом и коррупцией за счет минимизации состава документов, необходимых для взаимодействия органов управления, организаций  и граждан, числа согласований и  упрощения движения документов при  принятии решений.

     В Законе "О документации" могли  бы быть определены следующий основные направления государственного регулирования  работы с документами:

     полномочия  государства по отношению к документации организаций всех форм собственности;

     ответственность организаций за документирование своей  основной деятельности в установленном  государством порядке;

     унификация  форм документов, создающихся и обращающихся в сфере управления;

     организация и основные правила документооборота (документных коммуникаций юридических  лиц, юридических лиц и граждан);

     установление  требований и условий обеспечения  достоверности и доказательности  документированной информации, юридического значения документов управления на различных  носителях;

     унификация  структур, полномочий и функций служб  документационного обеспечения  в зависимости от уровней и  масштабов деятельности органов управления и организаций;

     регулирование права собственности на документы, обеспечение их сохранности и  передачи на государственное архивное хранение;

     реализация  права на доступ юридических и  физических лиц к документированной  информации органов управления и  организаций.

     в) Государственная политика должна также, на наш взгляд, обратить внимание и  на такой социально значимый аспект как документирование взаимоотношений  граждан и органов государственного управления различных уровней.

     Неоправданная усложненность таких отношений, необходимость собирать множество  справок, заполнять сложные формы  влечет за собой возникновение официальных  и неофициальных поборов, посреднических форм и контор, связанных с органами государственного управления, усиливает  бюрократизм и коррупцию в  государственном аппарате. Нам представляется, что общество только бы выиграло, если бы государство провело глобальную ревизию сложившихся отношений  частных граждан с организациями  независимо от их правового статуса  и формы собственности, укрепило бы доверие человека к государству.²¹