Значение федерализма в ФРГ и его влияние на Россию

  Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных законов, которое изначально должна осуществлять сама. Это, в частности, относится к сфере ядерной энергии (ст. 87-в), транспортным артериям (ст. 87-г, 87-е, 89, 90), причем управление автострадами может поручаться даже органам местного самоуправления. Отношения с иностранными государствами отнесены ст. 32 к ведению Федерации, однако если заключаемый международный договор затрагивает особые отношения какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно выслушана. Впрочем, в пределах своей законодательной компетенции и с согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с иностранными государствами. Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь (ст. 35).  

Глава 3

Анализ  распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами в ФРГ и Российской Федерации 

3.1. Механизм распределения полномочий 

     Главным отличием российской модели распределения  полномочий от немецкой состоит в способах разграничения государственных полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Конституции РФ 1993 г. закреплено два способа разграничения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами: конституционный и договорный. Конституционный способ означает, что разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами происходит на основе конституционно-правовых норм, а договорный - на основе норм Федеративного и иных договоров о разграничении государственных полномочий (ч.З ст.11 КРФ).

     В Германии используется только один способ распределения госу-дарственной власти между федерацией и землями, а именно конституцион-ный. Иначе говоря, в ФРГ разграничение предметов ведения и полномочий основано исключительно на положениях Основного Закона 1949 г. Однако это не означает, что в рамках федеративных правоотношений в Германии вообще не допускается заключение договоров земель друг с другом или земель с федерацией. Недопустимо лишь то, чтобы предметом таких договоров становились конституционно-правовые положения о распределении компетенции в федерации. Нормы Основного Закона Германии, устанавливающие порядок распределения предметов ведения и полномочий в федерации, ни при каких обстоятельствах не могут быть изменены договорами или иными соглашениями между участниками федеративных отношений.

     В современной России договорный способ разграничения компетенции играет скорее вспомогательную роль. Так, если первоначально Федеративный договор от 31 марта 1992 г. представлял собой действительно главную основу федеративных отношений, то после принятия Конституции РФ 1993 г. главенство в регулировании вопросов федеративных отношений было закреплено за конституционно-правовыми нормами. Теперь в случае противоречий между положениями Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г. действует правило приоритета конституционных положений (п.1 раздела 2 КРФ).

     Фактически, после принятия Конституции РФ 1993 г. наметился определенный отход от использования договорного способа разграничения компетенции. Безусловно, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключались, но для субъекта федерации заключить подобный договор с каждым годом становилось все труднее и труднее. Прослеживается четкая тенденция к сужению круга предметов, подлежащих правовому регулированию в подобных договорах субъектов федерации с центром. Такие выводы подтверждает анализ 23 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных центром с субъектами федерации в период с 15 февраля 1994 г. по 13 июня 1996 г. Закономерность состоит в том, что число уступок со стороны центра с каждым последующим договором неуклонно уменьшалось. Например, если в первых двух договорах (с Татарстаном и Башкортостаном) федеральным центром был признан суверенитет данных субъектов федерации, то в последующих договорах вопрос о суверенитете попросту исчез. Если за Татарстаном, Башкортостаном, Северной Осетией, Саха-Якутией, Чувашией и республикой Коми¹⁵ было закреплено право устанавливать и поддерживать международные отношения, то в последовавших договорах этого уже нет.

     Стремление  федерации к единообразному регулированию  распределения предметов ведения и компетенции вылилось в конечном итоге в Указ Президента РФ от 12.03.1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Важнейшим положением этого документа являлось то, что был установлен запрет на договорной основе перераспределять или изымать предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечисленные в Конституции РФ (ст.71, 72 КРФ). Кроме того, был создан специальный государственный орган, который осуществляет работу над проектами договоров и соглашений федерации и её субъектов - Комиссия при Президенте РФ. Думается, что договорный способ распределения компетенции явился вынужденной мерой, на которую пошел федеральный центр под давлением со стороны субъектов федерации. По мере укрепления своих позиций уже центр, а не субъекты Российской Федерации стал диктовать условия в договорном процессе. Сегодня данный процесс находится под строгим контролем со стороны федерации, что не позволяет субъектам Российской Федерации «торговаться» с центром о государственных полномочиях как это происходило ранее. Поэтому сегодня в России, как и в Германии, главную роль в распределении государственной компетенции между федеративным центром и субъектами федерации играет конституционно-правовое регулирование.

     Конституционно-правовой механизм разграничения компетенции  между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации основан на методе остаточной компетенции. В соответствии с данным методом все, что прямо не отнесено Конституцией РФ к компетенции федерации, является компетенцией субъектов федерации (ст.73 КРФ). В то время как в России разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами носит паушальный характер2 (ст.71,72 КРФ), в Германии механизм распределения государственных полномочий непосредственно связан с принципом разделения властей. При разграничении государственной власти в федерации каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и

судебная) в свою очередь распределяется между  федеративным центром и отдельными землями. Такого рода вертикальное распределение  каждой ветви власти требует детального правового регулирования. В этой связи практически половина всех правовых норм Основного закона Германии (5 глав из 11) посвящена одной единственной цели - разграничению компетенции на федеративный центр и земли.

     Основой механизма распределения полномочий в Федеративной Республике Германия является так называемая презумпция компетенции земель1, в соответствии с которой осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагается на земли до тех пор, пока данный Основной закон не предусматривает или не допускает иного правового регулирования (ст.30 ОЗГ). По большому счету это тот же самый метод остаточной компетенции, который был использован российским законодателем: все то, что прямо не отнесено Основным Законом к компетенции федерации, есть компетенция земель. По мнению немецких правоведов, презумпция компетенции земель указывает на принципиально непроизводный характер власти немецких земель от федерации; на то, что именно земли являлись «первоистоком» современной немецкой федерации. 

     3.2. Распределение компетенций  в сфере законодательной власти 

     Как уже было сказано, российская Конституция  распределяет государственные полномочия безотносительно существующих ветвей власти. Тем не менее, можно считать, что перечни предметов ведения  Российской Федерации (ст.71 КРФ) и предметов  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72 КРФ) являются, прежде всего, перечнями законодательной компетенции федерации и её субъектов. На это указывает содержание ст. 76 КРФ, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные нормативно-правовые акты (федеральные конституционные и федеральные законы), а по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации - как федеральные законы, так и нормативные правовые акты субъектов федерации. Основной Закон Германии также содержит перечни предметов ведения, подобные ст.71, 72 Конституции РФ, однако с их помощью немецкий законодатель разграничивает полномочия федерации и земель исключительно (!) в сфере законодательной власти.

     Немецкий  Основной Закон при распределении законодательной компетенции на федеративный центр и субъекты федерации использует вышеупомянутую презумпцию компетенции земель (ст. 30 ОЗГ). При этом данная норма-принцип конкретизируется в специальной правовой норме, устанавливающей презумпцию законодательной компетенции земель: «землям принадлежит право законодательства до тех пор, пока Основным законом законодательные полномочия не переданы федерации» (ч.1 ст.70).

     С одной стороны, такого рода презумпции указывают на принципиально децентрализованный характер немецкой федерации. Создается даже впечатление, что перевес в области законодательного регулирования - на стороне законодателя субъектов федерации. Однако, это не так. Именно формулировка: "до тех пор, пока Основной закон не предусматривает или не допускает иного правового регулирования", предоставляет федеральному центру широкие законодательные полномочия, в результате чего сейчас в Германии законодательное регулирование со стороны федерации превратилось в правило, а со стороны земель - в исключение. Такое «иное правовое регулирование», т.е. устанавливающее федеральную компетенцию, заключается в целом ряде статей Основного Закона Германии, к примеру, в статьях 7075, 105 ОЗГ.

     Главный смысл презумпции законодательной  компетенции земель заключается в обязанности центра доказать, что Основной закон страны четко и определенно предоставляет ему право законодательствовать по тому или иному вопросу. В случае, если этого не происходит, центр не имеет права осуществлять собственное правовое регулирование, а право на законотворчество переходит к землям.

      Так, в Германии имел место факт, когда федерация не смогла доказать наличие у нее законодательной компетенции. В 1981 г. немецкий Бундестаг принял закон «О государственной ответственности» («Staatshaftungsgesetz»), которым регулировались вопросы ответственности за действия федерации, земель и общин. В качестве правового основания для издания этого закона федерация ссылалась на п.1 ч.1 ст. 74 ОЗГ.

     Эта статья устанавливает предметы, относящиеся  в сферу конкурирующего законодательства, в частности гражданское право отнесено в данную сферу. Федерация обосновывала конституционность своего закона тем, что «государственная ответственность» является исконной материей гражданского права, а вследствие этого федерация вправе прибегнуть к её законодательному регулированию.

     Однако, по мнению Конституционного Суда Германии ответственность государства представляет собой особый вид ответственности, отличный от гражданско-правовой. Поскольку  Основной Закон Германии не предоставлял федерации законодательной компетенции для регулирования государственной ответственности, то регулирование данного вопроса входит в компетенцию немецких земель. В связи с этим закон «О государственной ответственности» был признан Конституционным Судом Германии неконституционным и не подлежащим применению.

     Законодательная компетенция субъектов немецкой федерации прямо не закрепляется в Основном законе Германии, поскольку  используемая презумпция законодательной  компетенции земель, как нами уже  неоднократно подчеркивалось, представляет собой не что иное как знакомый по Конституции РФ (ст.73) метод остаточной компетенции субъектов федерации. Таким образом, двумя главными элементами российского и германского механизма распределения законодательной компетенции между федерацией и субъектами федерации являются: 1) перечень предметов исключительной законодательной компетенции федерации (ст. 71 КРФ; ст.73 ОЗГ); 2) презумпция компетенции немецких земель или метод остаточной компетенции субъектов Российской Федерации, фактически обладающие идентичным предназначением.

     Считаем необходимым рассматривать распределение законодательной компетенции между федерацией и субъектами федерации в России и Германии по трем следующим основным группам: 1) сфера исключительного законодательства федерации; 2) сфера совместного законодательства федерации и субъектов федерации; 3) сфера собственного законодательства субъектов федерации. Поскольку в сфере конкурирующего, «рамочного» законодательства, а также законодательства о принципах федерация и земли потенциально обладают правом осуществлять собственное законодательное регулирование, то считаем допустимым, условно отнести данные сферы в область совместного законодательства федерации и субъектов федерации.

     Только федерация имеет право осуществлять законодательное регулирование в данной области. В то время как российская Конституция только перечисляет вопросы исключительной компетенции федерации (ст.71 КРФ), немецкий Основной закон содержит наряду с подобным перечнем также общую норму, согласно которой в сфере исключительной законодательной компетенции федерации земли обладают правом на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст.71 ОЗГ). То есть в данной сфере законодательная деятельность субъектов федерации принципиально недопустима, за исключением тех случаев, когда сам федеральный закон предоставляет землям право издавать собственные законы. Однако на практике такого рода исключения встречаются крайне редко. Речь об этих исключениях пойдет чуть ниже.

Необходимо  заметить, что Конституция РФ не употребляет термин «исключительная законодательная компетенция федерации». Тем не менее, большинство отечественных правоведов признает, что отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу предметов ведения федерации (ст.71 КРФ) означает не что иное, как установление исключительной компетенции федерации (федеральных органов).