Парламентский контроль в зарубежных странах

Парламентский контроль

     Контрольные полномочия парламента включают утверждение  им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных  парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, уполномоченных по правам человека (омбутсменов), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к упомянутым субъектам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже — отдельному министру) недоверие или отказать ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Болгарии, «...если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем 4 раза лишило правительство доверия (ст. 28 Конституции).

     Как видно, с проблемой политической ответственности правительства  связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что  парламент или одна из его палат, или только Нижняя палата могут быть распущены президентом или монархом в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед Нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами — то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право президента распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) и (или) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польши (ст. 154, 155) устанавливает, что если Сейм (Нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету Министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то он сам избирает Председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному Совету Министров. Если и в этом случае доверие не выражено, президент распускает сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы.

     Другие  конституции не связывают возможность  роспуска парламента (палаты) главой государства  с какими-либо условиями. Например, президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми временными рамками. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент, должен сразу назначить его новые выборы

     Вопросы и запросы как разновидности  контрольных парламентских процедур – это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а в некоторых странах — к иным государственным органам и должностным лицам с требованием предоставления информации или отчета по вопросу, относящемуся к компетенции парламента. Вопросы задаются устно или письменно одним или несколькими депутатами и представляют собой просьбу о предоставлении информации по какому-либо вопросу. Должностное лицо, которому адресован вопрос (обычно это министр или премьер-министр), может ответить на него устно или письменно (в некоторых странах обязанность отвечать на депутатские вопросы вообще отсутствует) в течение установленного срока, после того, как вопрос был задан (в Италии такой срок составляет 10 дней, во Франции — месяц). Обычно для ответов на вопросы отводится определенное время. Так, с «часа вопросов» начинается каждый день работы английского парламента, а по четвергам на вопросы парламентариев отвечает премьер-министр.

     Парламентские запросы, часто именуемые интерпелляциями, представляют собой обращение палаты или группы парламентариев к правительству, отдельным министрам, а реже к  иным органам и должностным лицам по какой-то крупной проблеме. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в письменной форме и в установленный срок, его обсуждение включается в повестку дня работы палаты, по интерпелляции и ответу на нее могут развернуться дебаты с возможным голосованием по оценке ответа. Интерпелляции обычно применяются в парламентарных странах и смешанных республиках. Результатами ее рассмотрения могут стать образование следственной комиссии, а также выражение правительству недоверия.

     Интерпелляция дает возможность меньшинству злоупотреблять своим правом: министры нередко бывают вынуждены терять время, давая ответы на совершенно праздные вопросы. При правильном пользовании правом интерпелляции оно служит, зато надежнейшим и часто единственным средством в руках меньшинства для осуществления деятельного контроля за действиями правительства и для публичного выражения своего протеста.

     От  интерпелляции обыкновенно отличают простой запрос, который чаще всего клонится лишь к получению от министра необходимых для выяснения данного дела сведений, не затрагивая политики кабинета. По установившейся парламентской практике простой запрос может быть сделан министру только с его согласия. При отказе с его стороны дать ответ на вопрос сделавшему его депутату не остается другого выхода, как превратить запрос в интерпелляцию; иногда сама палата признает необходимым это сделать, предпочитая вотировать мотивированный переход к очередным делам, тогда как простой запрос не может служить для этого достаточным поводом. Во Франции интерпелляции вошли в парламентскую практику лишь после 1830 г. Начиная с 1849 г. требуется, чтобы И. была облечена в письменную форму. В 1852 г. право И. было уничтожено, но декретом 19 января 1867 г. снова восстановлено. Интерпелляция может быть взята обратно тем лицом, которое ее сделало, но всегда может быть поддержана каждым другим депутатом.

     Важным  аспектом контрольной деятельности парламента являются парламентские  расследования. Они осуществляются либо действующими на постоянной основе комиссиями (комитетами) палат, либо специально создаваемыми следственными комиссиями (комитетами). Комитеты наделены серьезными полномочиями по сбору доказательств, истребованию необходимых документов и материалов, вызову свидетелей (в этих вопросах их полномочия часто приравниваются к полномочиям судов и правоохранительных органов, расследующих преступления), но окончательных, юридически значимых решений они не принимают. Они лишь докладывают собранную информацию до сведения палат, последние же могут передать дело в суд или применить специфические парламентские формы ответственности: выразить вотум недоверия правительству, осуществить процедуру импичмента.

     Процедура политической ответственности правительства  может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и  смешанных президентско-парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или отказ в доверии. Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран вотумом недоверия или резолюцией порицания (недоверия), осуществляется по инициативе парламентариев. Как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии — от 50 (это 1/4 часть от конституционно установленного числа членов Палаты депутатов, ст. 72 Конституции Чехии) в Италии — от 1/10 части членов соответствующей палаты (ст. 94 Конституции Италии). Отказ в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии премьер-министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что «...не позднее десяти дней после сформирования, Правительство представляется палатам для получения доверия» (ст. 94).

     Вотум недоверия, в свою очередь, может  быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о  недоверии правительству или  отдельному министру. Конструктивный вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия. Конструктивный вотум устанавливает Основной Закон ФРГ: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо» (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах в этих же целях весьма затруднено. Так, ст. 49 Конституции Франции гласит: «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана, по меньшей мере, десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения».

     Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало  абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии — если за доверие не проголосовало абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка либо роспуск парламента (палаты). Решение об этом принимает глава государства.

     Ответственность должностных лиц перед парламентом  может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая  ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом или по его инициативе от должности. Юридическая ответственность распространяется, прежде всего, на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты президент и члены правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только федеральный президент.

     Основаниями юридической парламентской ответственности  может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в  конституции противоправных деяний.

     Процедура юридической парламентской ответственности  осуществляется в странах по-разному. Тем не менее, можно выявить ее три основные модели. Суть первой из них заключается в том, что  весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели Нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а Верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства.

     Вторая  модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности президента, а вторая — членов правительства. При этом обвинение президенту предъявляют обе палаты парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов.

     Третья  модель юридической парламентской  ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой  и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в ФРГ. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат, обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона. Палаты могут сделать это по инициативе 1/4 своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61).