Место Федерального Собрания в системе органов государственной власти России

      ЦИК России определил границы и перечень частей регионов, по которым политические партии могут формировать списки кандидатов. В соответствии с российским избирательным законодательством, численность избирателей в каждой части страны, где могут формироваться партийные списки, должна быть не менее 1,3 миллиона человек. Согласно постановлениям Центризбиркома, в 59 регионах страны может быть образована только одна региональная группа, поскольку численность населения в них меньше предельного количества. Остальные 26 субъектов Федерации разделены в целом на 94 части, где партии смогут формировать свои региональные списки кандидатов.

        Новое законодательство также  повысило проходной барьер для  партий - с 5 до 7 процентов. Однопартийный  парламент в России невозможен, так как это не предусмотрено  законодательством. Партии, которые  пройдут в Госдуму, по закону, должны представлять не менее 60 % избирателей. Так что даже если партии, перешагнувшие через 7-процентный барьер, будут в сумме иметь менее 60%, то к распределению мандатов будет допущена партия, не перешагнувшая барьер.

      После официального старта предвыборной кампании партии должны будут провести съезды и утвердить на них списки из 600 кандидатов на 450 думских мест. В партийном списке должно быть не меньше 80 региональных групп. Затем списки подают на заверение в ЦИК РФ. По закону в списке могут присутствовать как члены партии, так и беспартийные, но последних не должно быть более половины от общей численности кандидатов.

      После заверения списков партиям предстоит  вносить залог или собирать подписи. От этой процедуры освобождены лишь три парламентские партии - "Единая Россия", КПРФ и ЛДПР. Размер залога определен в 60 млн. рублей. Если партия наберет менее 4% голосов, эти деньги после выборов уйдут в доход государства. Не желающие рисковать партийной кассой могут попробовать зарегистрироваться через сбор подписей. Их нужно набрать 200 тысяч, причем не более 10 тысяч в одном регионе. Но, самое главное, количество брака не должно превышать 5%. Причем бракованными подписями не обязательно считаются фальшивые, а просто неправильно заверенные либо имеющие исправления и помарки. Если партии отказали в регистрации по подписям, вносить залог она уже не имеет права.

Глава 2. Влияние изменений избирательного законодательства на состав парламента 
 
 

      Анализ  федеральных законов, принятых в  последние годы, свидетельствует о повышении роли политических партий в выборах. Так, Федеральный закон "О политических партиях" от 11.07.2001 (в ред. от 21 марта 2002 г.) закрепляет положение, в соответствии с которым политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (ст. 36). Более того, политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации по решению Верховного Суда РФ (п. 2 ст. 37, ст. 41).

      На  повышение роли политических партий в выборах, формирование стабильной многопартийной системы направлен  Федеральный закон "Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. Согласно п. 16 ст. 35 названного Федерального закона не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

      Приведенная норма Федерального закона от 22 мая 2002 г. вызвала в субъектах РФ далеко не однозначное отношение. Из 58 руководителей законодательных органов субъектов Федерации 20 поддержали новый порядок выборов депутатов, 20 - высказали отрицательное отношение к нему и 18 воздержались от конкретного ответа.⁵

      В ходе обсуждения соответствующей нормы 18 февраля 2003 г. в Совете законодателей  Совета Федерации, где присутствовали 85 руководителей законодательных  органов государственной власти субъектов РФ, были отмечены как  положительные, так и отрицательные стороны нововведения. В числе положительных аспектов пропорциональной избирательной системы на выборах законодательных органов власти субъектов РФ были названы следующие.

      1. Пропорциональные выборы в законодательные  органы субъектов РФ стимулируют  создание региональных отделений политических партий, повышают эффективность их работы, способствуют становлению реальной, стабильной многопартийности.

      2. Возможность через включение  в партийные списки более широко  привлекать к депутатской деятельности  женщин и молодежь. 
 3. Депутаты, избранные по мажоритарной избирательной системе, склонны отстаивать только местные интересы. Политические партии, представленные в законодательных органах власти субъектов РФ, через предвыборные программы и политическую деятельность выражают интересы различных групп и слоев российского многонационального народа в целом.  
 Вместе с тем обязательное введение пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ порождает ряд проблем, нуждающихся в решении. 
 Так, подавляющее большинство законодательных органов власти субъектов РФ малочисленны. Численный состав законодательных органов субъектов РФ в среднем составлял 50 депутатов. В Волгоградской области с численностью избирателей более 2 млн. человек областная Дума насчитывала 16 депутатов. Поэтому распределение даже половины депутатских мест по спискам политических партий едва ли даст желаемый результат. Парламент не станет сильнее от того, что политические партии при распределении депутатских мест получат по 1 - 3 места. 
Введение пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ повлечет необходимость внесения изменений в основные законы субъектов РФ в связи с установлением новой численности состава законодательного органа власти. В связи с этим предполагается, что многие субъекты РФ пойдут по пути автоматического увеличения количества депутатов законодательного органа власти. Следствием этого будет увеличение финансовых расходов на содержание государственного аппарата. Пропорциональные выборы ведут к резкому увеличению количества депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, проживающих в административном центре субъекта РФ. Так, в красноярском Законодательном собрании, где по партийным спискам избрано 22 депутата, 16 из них являются жителями Красноярска. В Псковском областном Собрании из 11 депутатов, избранных по пропорциональной избирательной системе, 10 представляют город Псков. В Свердловской областной Думе из 14 депутатов, избранных по пропорциональной избирательной системе, 11 являются жителями Екатеринбурга. А если брать в целом, то более 80 процентов депутатов, избранных в этих субъектах по партийным спискам, являются представителями краевого и областных центров.

      Одна  из причин этого явления - небольшое  количество депутатских мандатов, которые распределяются по партийным спискам. Они достаются в основном тем, кто стоит во главе партийных списков, а это, как правило, лидеры региональных отделений политических партий, которые живут в столичных центрах.

      Итак, норма распределения депутатских мест по партийным спискам в законодательных органах власти субъектов РФ чрезмерно велика и не адекватна ни составу многих региональных парламентов, ни развитию партийных систем в субъектах РФ.

      Следует также учитывать, что избиратели в России голосуют не за программу партии, а за яркие личности, лидеров. Довольно часто бывает, что в первой тройке они присутствуют, а в законодательном органе работают другие люди. И если депутаты, избранные по мажоритарной избирательной системе, встречаются с избирателями, отчитываются и несут ответственность перед ними, то депутаты, избранные в законодательные органы субъектов РФ по партийным спискам, не имеют контактов с избирателями, не несут ответственности перед ними. Данное обстоятельство негативно влияет на содержание принимаемых депутатами решений, касающихся социально-экономического развития субъекта РФ и жизни избирателей. 
  Полагаем, что при введении пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ не было учтено мнение населения субъектов РФ, которое в основном отдает предпочтение мажоритарной избирательной системе. Так, в ходе социологического опроса, проведенного автором в Алтайском крае в июле 2001 г., 61% респондентов отдали предпочтение мажоритарной избирательной системе. Смешанную избирательную систему поддержали 27%, пропорциональную - 4% опрошенных.⁶

      Обязательное  введение пропорциональных выборов  в законодательные органы власти субъектов РФ аргументируется необходимостью формирования многопартийности. Однако социологические опросы населения свидетельствуют об искусственном увеличении как числа политических партий, так и их численности посредством принуждения так называемого административного ресурса, то есть давления со стороны руководства предприятий, учреждений и организаций на членов трудовых коллективов, принуждения их к вступлению в ряды отдельных политических партий. 
 Следствием навязывания не пользующейся популярностью как у населения, так и у руководства субъектов РФ пропорциональной избирательной системы, создания политических партий посредством принуждения является высокий процент протестного голосования.  Установление императивной нормы об обязательности пропорциональных выборов в законодательные органы субъектов РФ, на наш взгляд, свидетельствует о наличии нарушения Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г., закрепляющего свободные выборы. Согласно ст. 3 названного Протокола "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".⁷

      Полагаем, что свободные выборы следует  понимать не только как свободу индивидуального волеизъявления граждан, свободные условия подготовки и проведения выборов, но и свободу избрания народом (населением) непосредственно или через своих представителей в законодательном органе государственной власти вида избирательной системы для формирования парламента. Провозглашая народовластие в качестве основы конституционного строя, право граждан участвовать в выборах, Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет правового регулирования их уставов либо избирательных законов. 
 Следует согласиться с И.В. Выдриным, что "вопросы, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права, должны находиться в ведении федерального центра, а вопросы организации выборов - оставаться прерогативой субъектов Федерации. Между тем получается, что регионы лишили и того, и другого. За ними пока сохраняется свобода усмотрения в организации избирательной системы на муниципальных выборах, но в основном возможности регионов минимизированы почти до нулевой отметки".⁸

        Федеральное законодательство не устанавливает определенный вид пропорциональной избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться выборы депутатов законодательных органов власти субъектов РФ. Можно выделить следующие признаки пропорциональных выборов, закрепляемые законодательством субъектов РФ: 
 - следствием применения смешанной избирательной системы, при которой избирательное объединение, избирательный блок могут одновременно выдвигать кандидата и по мажоритарному избирательному округу, и в составе списка кандидатов вполне возможно избрание значительного числа кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов, в мажоритарных округах. В связи с этим законодатели субъектов РФ устанавливают, что число кандидатов в выдвинутом списке в любом случае не может быть менее числа депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, и не может превышать это число более чем в полтора-два раза;

      - принципиально важным моментом  правовой регламентации распределения  депутатских мандатов между списками  избирателей является установление  заградительного пункта, то есть  установленного законом о выборах  минимального процента голосов  от общего числа проголосовавших избирателей, который должен набрать список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. 
 

      "Заградительный  барьер предназначен для того, чтобы в парламенте были представлены  крупные партии, действительно имеющие влияние среди населения, чтобы депутаты в парламенте не дробились на многочисленные группы в связи с мелкими и мельчайшими интересами. Он преследует также цель, чтобы правительство опиралось в парламенте на определенные крупные партии, а в парламентских республиках и парламентских монархиях - на партийное большинство. Заградительный барьер, конечно, искажает пропорциональную избирательную систему, смысл которой состоит в справедливом распределении мест между партиями, но его оправдывают необходимостью».⁹ 
 Центральная избирательная комиссия РФ рекомендовала, чтобы устанавливаемый законом субъекта РФ заградительный барьер не превышал семи процентов.  В любом случае, согласно п. 16 ст. 35 Федерального закона от 22 мая 2002 г. к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. 
Это правило является развитием положения Постановления Конституционного Суда РФ "О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 17 ноября 1998 г., в соответствии с которым по смыслу статей 1 и 13 Конституции РФ демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если семипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречит принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение семипроцентной оговорки недопустимым. 
 Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ воплощена законодательством субъектов РФ далеко неоднозначно.

      Большое значение для определения персонального состава половины законодательного органа государственной власти субъекта РФ, формируемой по пропорциональной избирательной системе, имеет порядок распределения мандатов внутри списка кандидатов. Пропорциональные выборы депутатов законодательных органов власти ряда субъектов Российской Федерации до 2002 г. проводились в основном по системе закрытых списков. "Главным недостатком этой системы считается невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат - слабая связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка". Очередность получения депутатских мандатов без разделения на региональные части определяется порядком размещения кандидатов в списке кандидатов, установленном при его выдвижении.