Европейский союз или ЕС

Введение 

  Европейская интеграция потребовала продолжительного времени, терпения и настойчивости. Создание ЕС шло через постепенное образование промышленного и сельскохозяйственного «общего рынка», экономического и валютного союза. Плавная трансформация потребовалась для выработки согласия между странами – членами с учетом их особых проблем. В своей деятельности ЕС опирается одновременно на правительства стран – членов и на собственную крепкую организационную структуру. ЕС является правовым объединением. Институты ЕС наделены правом принимать подзаконные акты – настоящие европейские законы, подлежащие прямому применению во всем Союзе. Разрабатывает законы Совет министров, действующий на основании предложений Европейской комиссии совместно с Европарламентом. Таким образом, постепенно сложилось европейское право, преимущественно торговое, экономическое, социальное и в области регламентации конкуренции и охраны окружающей среды. Социальная дифференциация населения по размеру душевых доходов между самыми богатыми и бедными в Западной Европе менее выражена, чем в США.

  Европейский союз является солидарным объединением, проводящим политику сокращением отставания наименее благополучных стран и регионов. Для принятия страны в ЕС не достаточно одного желания или  политического решения. Необходим определенный уровень макроэкономических показателей, включая доходы населения. Требуется осуществить меры по реструктуризации хозяйства, реформированию финансовой и налоговой систем, обеспечить свободу прессы и борьбу с коррупцией. Европейский союз не может позволить роскошь принять в свои ряды более бедное государство. Последнее не выдержит рыночной конкуренции и станет еще беднее.

  Итак, Европейский  союз – это  мировой полюс  экономической мощи (наряду  с США и АТР). Международная организация, создавшая торговый, таможенный, экономический и валютный союз Объединенной Европы. ЕС является интеграционным объединением в области внешней политики, правосудия, внутренних дел и европейской безопасности. Процесс европейской экономической интеграции основывается на  трех свободах. Это свобода передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Европа через общий рынок идет к политическому объединению.

  Начало интеграции  было положено  в 1950г. декларацией,  с которой выступил  министр иностранных дел Франции Роберт Шуман. В 1951г. Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды и Франция подписали в Париже Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали, а в 1957г.- Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии. К 1968г. было завершено создание Таможенного союза, а в последние годы в Сообщество вступают Великобритания, Ирландия, Дания, Греция, Испания и Португалия. В 1992г 12 стран – членов подписали в Маастрихте Договор о Европейском союзе, знаменующий новый этап интеграции в целях введения новой валюты, проведения общей внешней политики и обеспечения безопасности. В 90-е годы было завершено создание единого рынка, что обеспечило свободное передвижение внутри ЕС товаров, услуг, капиталов и граждан. Западноевропейским народам, обладающим многовековой культурой свободного предпринимательства и прав человека, потребовалось полвека,  чтобы постепенно шаг за шагом осуществить строительство Общеевропейского дома. Кроме возможного ограничения расширения на восток, меняется формула европейской интеграции от «Европы государств» к «Европе регионов».

  Бюджет ЕС формируется за счет собственных ресурсов, в первую очередь – за счет ограничений от сбора НДС в странах - членах. Ежегодный бюджет ЕС 120 млрд. евро (2003г.) в 400 раз превышает бюджет Совета Европы.

  Руководящими органами Европейского союза являются Европейский Совет, Совет министров, Европейский парламент, Европейская комиссия и Суд ЕС. Входящий в руководящие органы консультативный Комитет регионов выступает за предоставление ему нормотворческого статуса и легализация в «европейском праве» межрегионального сотрудничества. 

Институциональный механизм ЕС 

  Институциональная система ЕС не похожа не на одну из ранее существовавших. В отличие от обычных международных организаций, в том числе от ЕАСТ, здесь с самого начала был взят курс на сочетание межгосударственных и надгосударственных институтов, но с явным уклоном в сторону последних.

  Учредительные договоры  предусматривали  Парламентскую ассамблею как эмбрион будущего надгосударственного законодательного органа. Переименованный позднее в Европарламент, этот институт сначала формировался из депутатов, делегируемых национальными парламентами (пропорционально удельному весу фракций в каждом из них), а с середины 1979г. он избирается прямым голосованием всеми гражданами Сообщества. Представляя весь политический спектр 370 млн. граждан ЕС, 626 депутатов Европарламента сгруппированы во фракции не по национальной, а по партийной принадлежности. В новом составе избранном в июне 1999 г. народные партии (включая консерваторов) имеют 224 места, социалисты и лейбористы – 180 человек, либералы, демократы и реформаторы – 43 и зеленые – 38 мест. Однако на практике функции этого представительного органа долгое время носили в основном консультативный характер: он выступал время от времени с инициативными проектами и лишь позднее получил право утверждать бюджет ЕС, а с 1986г.- и участвовать в обсуждении проектов, регламентов и директив Совета министров и даже формально утверждать состав Комиссии ЕС.

  Роль национальной  власти играет  Комиссия ЕС (КЕС). С июля 1987 г. она является совместным органом трех сообществ – ЕОУС, ЕС и Евратома. Независимая от национальных правительств, она обладает широкими полномочиями, которыми можно резюмировать триедино: выдвижение инициатив, контроль за соблюдением государствами – членами учредительных договоров и осуществление текущей политики ЕС. КЕС выступает с законодательными инициативами (проектами регламентов и директив), а после их утверждения претворяет в жизнь. В случае нарушения или невыполнения государствами – членами законодательства ЕС Комиссия имеет право применять санкции, в том числе обращаться в суд ЕС. Она обладает значительной автономией, особенно в области конкурентной политики и в осуществлении сельскохозяйственной, региональной, социальной, транспортной и других направлений совместной политики Сообщества. Кроме того, она управляет различными фондами и программами ЕС.

Нынешняя  КЕС состоит из 20 назначаемых правительствами, но независимых от них, выступающих в качестве надгосударственных чиновников высшего ранга – комиссаров (по два от Франции, Германии, Италии, Великобритании и Испании и по одному от каждой из 10 малых стран участниц), ответственных за определенные направления деятельности. КЕС обладает финансовой автономией и потому имеет возможность осуществлять свои функции независимо ни от государств – членов, ни от других органов ЕС. Правда, Европарламент вправе квалифицированным большинством потребовать ее коллективной отставки.

  Все эти условия  делают КЕС главной  движущей силой  интеграционного  процесса.

  Третий беспрецедентный в практике международных организаций надгосударственный орган – Суд ЕС. Как уже сказано, Сообщество базируется на трех учредительных договорах, обязательных для подписавших и ратифицировавших их государств. Это значит, что правовые нормы ЕС имеют примат над национальным правом государств – членов и включаются в национальное законодательство стран - участниц. Их выполнение требует ясной и четкой трактовки, не допускающей разночтений, что и призван обеспечивать Суд ЕС. Примат права Сообщества означает, что во всех сферах, где оно применяется, этот суд является судебным органом высшей инстанции.

  Суд ЕС разрешает  споры между государствами – членами, между ними и самим Сообществом, между институтами ЕС. Он дает также заключения по международным соглашениям. В соответствии с Маастрихтским договором с 1993 г. Суду ЕС предоставлено право налагать штрафы на государства – члены, если они не выполняют его постановлений. С 1989 г. Суд ЕС рассматривает также дела и в качестве суда первой инстанции по поискам физических и юридических лиц государств – членов. Разумеется, он не рассматривает вопросы, не охваченные договорами ЕС, например, относящиеся к уголовному праву. Не входят и в его компетенцию и правовые вопросы совместной внешней политики, политики безопасности, хотя с 1993 г. эти сферы отнесены к ведению ЕС.

  В 1975 г. был создан  еще один наднациональный  институт ЕС –  Палата аудиторов, в которую входят по одному представителю от каждого государства – члена. Она следит за своевременностью и полнотой поступлений в совместный бюджет ЕС и правильным расходованием его бюджетных ресурсов, информируя об это Совет министров ЕС и Европарламент.

  Совет министров, который состоит из представителей государств – членов, отстаивающих свои национальные интересы. До сих пор он играет в системе институтов ЕС ключевую роль. Именно совет министров создает законодательные акты: регламенты обязательные для стран – участниц и включаемые в их национальное законодательство, и директивы, тоже обязательные для них, но лишь по содержанию, а не по методам их реализации, выбор которых остается за национальными правительствами. Кроме того, он принимает решения по конкретным вопросам, адресованные как государствам – членам, так и другим субъектам права. Однако Совет министров не обладает правом законодательной инициативы: оно принадлежит КЕС.

  На практике совет  министров ЕС имеет  много ипостасей  в зависимости  от обсуждения проблем: либо это Совет министров иностранных дел, либо министров экономики, министров финансов и т.п. Его заседания проходят не реже двух – трех раз в месяц. Чаще всего он собирается в смешанном составе. Стиль работы этого института - поиск компромиссов между позициями государств – членов по каждому из вопросов повестки дня.

  В 1947 г. родился еще один важный институт межгосударственного характера, не предусмотренный учредительными договорами – Европейский совет. Он состоит из руководителей государств – членов. В его работе участвуют председатель КЕС, а также министры иностранных дел. Его сессии проводятся не менее двух раз в год. Значение этого органа постоянно возрастало, т.к. именно он принимает стратегические решения, определяющие направление развития ЕС. Со временем этот орган приобрел значение высшей инстанции, к которой апеллируют в сложных ситуациях Комиссия ЕС и Совет министров, когда не удается прийти к соглашению обычным путем. Следует подчеркнуть, что межгосударственный  по своему существу Евросовет на практике не тормозит продвижение ЕС по пути дальнейшего сплочения, а скорее, напротив, выступает источником важных инициатив, направленных на дальнейшее экономическое и политическое сближение стран – участниц.

  В целях, более плавного перехода к федеральному устройству ЕС в последние годы в его институционально – правовую систему вживляется принцип субсидиарности – принятие решений на возможно более низком уровне, если при этом не страдает их практическая эффективность. Амстердамский договор уточнил это положение. Если в предыдущем Маастрихстком речь шла о том, что ЕС в своих действиях не должен выходить за пределы того, что не обходимо для достижения данной конкретной цели, то теперь говорится, что ЕС «должен принимать законы только в пределах необходимости». Иначе говоря, все остальные проблемы должны решаться на более низких уровнях – национальных  или даже на уровне административных регионов внутри государств. Подтекст этого принципа состоит в том, что решения должны приниматься на уровне, как можно более близком к гражданам Союза, то есть, чтобы в максимальной степени учитывать их интересы.

  На практике это  выражается в заметном  снижении числа  проектов регламентов  и директив, направляемых Комиссией в Совет министров ЕС. Если в 1990 г. их было около 60, то уже в 1997 г. – менее 10. Общее же число проектов документов, выносимых на рассмотрение Совета министров. Сократилось с 800 до 500. Многие экономические проблемы решаются на негосударственном уровне, например путем соглашения между профсоюзами и предпринимателями, ч то не вызывает необходимости принимать законодательные акты на уровне ЕС. Так шаг за шагом балансируются национальное  и  наднациональное начала в системе ЕС.

  Тем не менее,  этот процесс более  трех десятилетий  не затрагивал  такие особо чувствительные области государственного суверенитета, как внешняя политика, оборона и внутренняя безопасность. Это сферы, считающиеся ключевыми для национальной самостоятельности, вообще были выведены за пределы компетенции ЕС и не охватывались основополагающими себя договорами. Но растущий геоэкономический вес Сообщества и его влияние на международные отношения требовал согласованных действий государств – членов на мировой арене. Поэтому в октябре 1970 г. была учреждена система так называемого Европейского политического сотрудничества (ЕПС) – регулярных консультаций министров иностранных дел. Однако сотрудничество государств – членов в этой области осуществлялось на сугубо межгосударственной основе.

  Эволюция институциональной  структуры ЕС в  направлении федерализации на ЕПС не распространялась. Лишь в 1987 г.  после целого ряда безрезультатных инициатив Комиссии ЕС «Единый европейский акт» включил ЕПС в систему основополагающих договоров ЕС. Это, однако, не устранило особенностей процедуры принятия решений по вопросам внешней политики: они по-прежнему должны вырабатываться Советом министров на основе консенсуса и не являются законодательными актами прямого действия.

  Что же касается  обороны и внутренней  безопасности, то  здесь не было  даже таких упрошенных форм постоянного международного взаимодействия. Оборонительный Западноевропейский союз оставался лишь номинальным органом координаций действий десяти государств – членов ЕС, поскольку эти вопросы решались в рамках НАТО. А проблемы внутренней безопасности вообще оставалось сугубо национальным делом каждого из государств Сообщества. Положение в этой сфере стало меняться лишь в 90-х годах. 

Первые  три этапа расширения ЕС 

  Эпицентром интеграционного процесса является первоначальная «шестерка» ЕС, которая еще в начала 50-ых годов объединила свою угольную промышленность и черную металлургию в рамках ЕОУС, а потом вступила на путь полномасштабного сращивания своих экономических, социальных и политических систем. При детальном рассмотрении крупные и малые страны «шестерки" ведут себя по-разному. Чем меньше страна, чем больше степень ее экономической открытости, тем сильнее ее притяжение к центральной зоне интеграционного поля ЕС. Эта закономерность определяет внешнеэкономическое поведение и других стран Европы, как вошедших в  Сообщество, так и тех, которые пока остаются вне его.