Реформа земельного налога, ее экономическое содержание и значение в формировании доходов муниципальных образований

     2. Реформа земельного  налога, ее экономическое  содержание и значение  в формировании  доходов муниципальных  образований. 

     Переход России к рыночной экономике, развернувшаяся земельная реформа, основным вопросом которой стала собственность  на землю, аграрная реформа и изменение  форм хозяйствования, одновременно нерешенность (до настоящего времени) многих проблем, в том числе на законодательном  уровне, обусловили необходимость рассмотрения истории развития законодательства о земельных платежах.

     Земля является одним из первых объектов налогообложения. Первоначально земельные  налоги занимали центральное место  в налоговой системе государств Древнего мира и Средневековья. Это  объясняется в первую очередь  господством натурального хозяйства, ориентацией экономики на сельскохозяйственное производство.

     В развитии налогообложения в России ученые различают три периода, каждый из которых характеризуется теми или иными признаками и особенностями. Первые упоминания о взимании дани относятся к эпохе князя Олега. Древнерусские летописные своды употребляют этот термин. Прежде всего, в смысле военной контрибуции, которую подвластные славянские племена платили хазарам и варягам. Ею облагались даже первые русские князья.

     В Киевской Руси единицами обложения  считались "дым" (количество печей в каждом хозяйстве), орудие для пахоты и количество пашни. Установление дани в Киевской Руси, а затем и других налогов не было мирным процессом, бесконфликтно протекавшим в условиях разложения родового строя и возникновения классов и государства

     Относительно  существа налоговых отношений П.П.Гензель  отмечал: "В древнем мире не было финансового права, т.е. тогда не знали податного распорядка в современном смысле. Тогда знали финансовое насилие, практиковавшееся по отношению к покоренным народам".

     В XII- ХIII вв. широкое распространение получил натуральный оброк - разновидность феодальной ренты, уплачиваемой зависимыми крестьянами феодалам. Фактически оброк означал обусловленную договором найма аренду, т.е. срочное или бессрочное пользование недвижимым имуществом. Иногда оброком называли плату государству за предоставленное частному лицу право пользоваться казенной землей, различными угодьями.[4]

     С.П.Кавелин  отмечает два способа появления  единоличного землевладения в России. Первый путь, по его мнению, был характерен для славянских племен, селившихся плотными организованными группами в укрепленных городках. Очень часто между такими поселениями оставались обширные пространства свободных степей, лугов и лесов. И на эти свободные земли, отделяясь от поселений, отдельными семьями, селились хуторяне, звероловы, находящие выгоды от такого ведения хозяйства. Постепенно они становились собственниками обрабатываемых земель. Второй путь, предлагаемый СП. Кавелиным, представляется более реальным, по которому, расселившись группами, славяне делили занятую землю на участки пользования. С течением времени, участки земли, находившиеся во временном пользовании отдельных семей или лиц, постепенно переходят в постоянное их владение. К XII в. институт частной земельной собственности уже сформирован и земля становится предметом купли-продажи, дарения и завещания.

     Со  второй половины XIV века налоги преимущественно  взимались с "сохи", ставшей главной единицей обложения. В данный период получила развитие посошная подать, включавшая в себя и земельный налог. Земельный налог устанавливался по качеству и количеству земли, а также социального положения налогоплательщика.

     С образованием Московского государства  земельные отношения поднимаются  на более высокий уровень развития с одновременным их усложнением. Для определения окладов податей и их раскладки в Московском государстве использовалось огромное разнообразие единиц обложения, по мнению ученых объяснявшееся только отсутствием полной унификации налоговых норм .

     Замена  в 1679 г. посошного обложения подворным расширила число налогоплательщиков податей подворного обложения за счет населения, ранее не платившего налоги. Подворное обложение между отдельными посадами и общинами, более простое по сравнению с посошным, позволило определить более четкие критерии распределения обязанностей по уплате податей, существенно снизить произвол и взяточничество при учете налогоплательщиков и распределении налогового бремени.

     Крупнейшим  сводом законов российского государства, регулировавшим земельные и податные отношения стало Соборное Уложение 1649 г. (до него основными юридическими актами в России являлись царские  судебники 1497 и 1550 г., представлявшие собой  свод постановлений преимущественно  процедурного характера).

     В Соборном Уложении содержатся правовые нормы, регулирующие сбор и уплату разного  рода податей. В данный период самой  распространенной формой платы за пользование  землей являлся оброк. В частности  ст. 23 касается прав владельцев угодий, расположенных не на частных, а на государственных землях.

     Как отмечает В.Сергеевич: "...одной из особенностей земельного налогообложения в России в его ранний период явилось сочетание комбинации поземельного принципа с поимущественным, но с преобладанием поземельного принципа обложения.".

     Важной  вехой в развитии земельного налога стали реформы Петра I. В основе его политики лежал принцип усиления тяжести налогообложения путем  увеличения числа и объема налогов. Реформа закрепляет право дворян самим ведать раскладкой и сбором налогов со своих крепостных, что  стало модификацией старинного оброчного  принципа. Подушная система, введенная Петром I, несмотря на ее существенные недостатки, отвечала в целом социально-экономическим условиям феодальной России, позволила ликвидировать дефицит средств в бюджете огромной страны. Налоги стали мощным орудием государственной политики.[7]

     Отмена  крепостного права, начало земельной  реформы, попытки правительства  решить крестьянский и земельный  вопросы дали новый виток развитию земельного и податного законодательства. Манифест и Положение 19 февраля 1861 года (общее положение о крестьянах, положение о выкупе и др.) декларировали  отмену крепостной зависимости, установив  право крестьян на земельный надел  и порядок осуществления выкупных платежей за него.

     Был издан ряд Указов императора о  прямых податях и поземельных  сборах, многочисленные разъяснения  Министерством финансов, государственных  имуществ и внутренних дел о порядке  взимания сборов. В период с 1865 по 1879 г. было принято более 300 различных  документов о государственных и  земских повинностях.

     Несмотря  на то, что документы принимались  в столице и централизованно  спускались земствам, они имели возможность  регулировать оклады податей и распределять их в соответствии с утвержденными правительством размерами для губерний и областей. В ходе проводившихся реформ происходит становление и четкое выделение земельного налога. Возрастает роль земельного налога, увеличиваются поступления - в государственный бюджет доходов от земельных налогов и платежей, связанных с землей.

     Окончательное установление земельного налога в России происходит в 1875 году. В проекте о  замене подушной подати подворным налогом  и поземельной податью, составленной особой комиссией, обосновывались положительные  моменты таких действий, отмечалось, что земля, представляя "...собою капитал известной ценности, может быть обложена непосредственно по своему качеству и доходности".

     Наибольшая  фискальная нагрузка на земельный налог  падает в последнюю четверть XIX века. Объяснялось это несколькими  причинами:

     -заметным  ростом числа крестьян собственников  земли, а также арендаторов;

     - уравнением в статусе удельных, государственных и помещичьих  крестьян и объединение их  в сословие крестьян с единой  юрисдикцией. Соответственно, расширение  числа налогоплательщиков;

     - раскладочным характером налога, увеличением оклада.

     Становление и дальнейшее развитие налоговой  системы России в XIX веке способствовало также развитию теории налогов. Необходимость  взимания государством налогов С.И.Иловайский расценивает как следствие необходимости  существования государства. По его  утверждению, среди прямых налогов  одно из первых мест, как по историческому, так и по современному значению принадлежит поземельному налогу. С.И.Иловайский определяет земельный налог как "... налог, имеющий своим объектом землю, а податным источником - приносимый ею доход".

     После Октябрьской революции 1917 г. первые шаги революционного правительства  РСФСР были направлены против отмены ряда налогов. Так, ВЦИК РСФСР своим  декретом "О социализации земли" (1918 г.) и декретом от 30 октября 1918 г. о введении обложения сельских хозяев натуральным налогом формально отменяет земельный налог . Отменив земельный налог, советское правительство вводит сельскохозяйственный налог. Общим для этих налогов являлся объект - земля. Облагаемый доход от сельскохозяйственных источников определялся по установленным нормам доходности.

     В 1953 году состоялась коренная реформа  сельскохозяйственного налога, в  которой подоходное обложение заменено погектарным, при котором налог  стали исчислять по твердым ставкам  с площади земельного участка.

     С 1972 г. сельхозналогом стали облагаться только выделенные в законном порядке  участки. Что же касается других, самовольно используемых участков, то в соответствии с "Положением о государственном контроле за использованием земель", утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 года, они должны были изыматься, а виновные лица привлекаться к ответственности.

     Указ  Президиума ВС СССР о сельскохозяйственном налоге от 1 января 1984 г. внес изменения  в сельскохозяйственный налог. Сельхозналог исчислялся с каждого хозяйства  по площади выделенного в пользование  земельного участка. При этом в расчет не принимались земли, занятые постройками, кустарником, лесом, дорогами общественного  пользования, оврагами и балками, а  также земли, выделяемые рабочим  и служащим предприятий и организаций  под коллективные и индивидуальные сады и огороды.

     Земельный налог — местный прямой налог, введенный с 1 июля 1981г., взимался с  кооперативных предприятий, учреждений и организаций, а также граждан  СССР, иностранных физических и юридических  лиц и лиц без гражданства, которым в установленном законом  порядке были выделены земельные  участки. От уплаты налога освобождался достаточно широкий круг юридических  и физических лиц, в том числе  колхозы, пенсионеры и т.д.

     В 1990 г. в составе Министерства финансов СССР была образована Главная государственная  налоговая инспекция, в 1991 году учреждается  Государственная налоговая служба - независимый от Минфина России орган федеральной государственной  власти. Реформирование российского  налогового права было связано с  объективными факторами, одним из которых  является переход России на рыночные отношения.

     В 1991 году плата за землю как правовая категория была введена в действующее  законодательство о налогах и  сборах с принятием Закона РФ "О плате за землю". В данном Законе под платой за землю законодатель понимал формы реализации принципа платного землепользования: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. По утверждению М.М.Юмаева, плата за землю — общее название для всех видов обязательных платежей, уплачиваемых в связи с землевладением и землепользованием. Земельный налог представлял собой такую разновидность платы за землю, которая уплачивается собственниками земли, землевладельцами и землепользователями, кроме арендаторов.

     С момента принятия этого Закона в  его первоначальную редакцию вносились  изменения федеральными законами, в  основном касающиеся льготного налогообложения, а также дополнения, связанные  с изменением долей, по которым уплачиваемые суммы налога зачислялись по уровням  бюджетной системы. Федеральным  законом от 9 августа 1994 г. №22-ФЗ были введены новые базовые ставки земельного налога, которые индексировались  ежегодно, начиная с 1995 г., Постановлениями  Правительства РФ и Федеральными законами о федеральном бюджете  на соответствующий финансовый год.

     При характеристике правовой основы расчета  и взимания земельных платежей в  период с 1991 года по 2005 год, следует  отметить несистематизированность  нормативно-правового материала, соответствующие  нормы были сосредоточены по многочисленным "непрофильным" правовым актам.По этому поводу А.А. Ялбулганов пишет, что отсутствие четкой программы реформирования налогового законодательства, многочисленные "налоговые эксперименты" на региональном уровне и другие обстоятельства (в ряде случаев субъективного характера) привели к откровенной "налоговой войне" регионов с федеральным центром, проходившей до 1994 года, которая затем перешла в иную, более сложную фазу.

     Таким образом, на основании вышеизложенного, можно утверждать, что на протяжении всей истории обложение земли  играло основополагающую роль в податных системах, земля была главным источником богатства. Земельный налог явился первой формой прямого реального обложения, первоначально носившей чрезвычайный характер, но вскоре земельный налог начал взиматься на постоянной и регулярной основе.