Союз независимых государств: проблемы содружества и коллективная безопасность

СНГ: ПРОБЛЕМЫ СОДРУЖЕСТВА  И КОЛЛЕКТИВНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

Становление Содружества независимых государств происходит сложно, с большими трудностями, в политической обстановке, которую  невозможно назвать стабильной. В  ней много неопределенности. Это  обусловлено тем, что, располагая достаточно полной системой координирующих органов. Содружество по своей эффективности заметно отстает от соответствующих органов таких организаций, как ОАГ, ЛАГ, НАТО и др. Во многом это объясняется несовершенством основы их правовой деятельности. Наряду с учредительными и иными правовыми актами, правилами консенсуса, паритета, ротации и т.д., в них заложен принцип выборочного, частичного участия его членов в деятельности организации. Каждый член СНГ имеет "право приостановить действие настоящего Соглашения или отдельных его частей, уведомив об этом участников Соглашения за год" (ст. 10). Кроме того, наряду с положением временного соглашения от 30 декабря 1991 г. о том, что решения Совета глав государств "принимаются с общего согласия - консенсусом" (ст.2), существует ст. 3, по которой "любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе". Это означает, что предусмотрен иной порядок работы, чем принцип консенсуса.

Практика  применения названного принципа выборочности уже рельефно проявилась в деятельности Содружества, в том числе и в политической области. Так, под Соглашением по стратегическим силам СНГ от 30 декабря 1991 г. стоит 11 подписей, под Соглашением о полномочиях высших органов СНГ по вопросам обороны от 20 марта 1992 г. - 7 подписей, под Соглашением об использовании воздушного пространства от 15 мая 1992 г. - 10 подписей, под Договором о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. - б подписей. Не менее странное положение создалось и с таможенным союзом членов СНГ. Стремление к сохранению и укреплению единого экономического пространства диктует установление общей таможенной границы. В марте 1992 г. в рамках СНГ было заключено Соглашение об основных принципах таможенной политики. Однако Украина и Азербайджан не вошли в него, а Молдова сделала оговорки, которые были приемлемы для остальных участников. Аналогичная обстановка сложилась и вокруг вооруженных сил. Некоторые члены Содружества убеждены в необходимости создания объединенных вооруженных сил, но есть противники этого.

Мир и безопасность в  рамках СНГ

Для формирования нормальной политической обстановки в  СНГ большое значение имеют положения  его учредительных документов по вопросам обеспечения мира и безопасности в рамках Содружества. В этих целях члены Содружества согласились активно развивать сложившиеся формы взаимополезного сорудничества. Среди них особое место занимают относящиеся к общему военно-стратегическому пространству, обеспечению прав человека, открытости границ, свободы передвижения граждан и передачи информации, проведения общей миграционной политики, политики борьбы с организованной преступностью и т.д.

В Алма-Атинской Декларации подчеркнута ответственность  участников "за сохранение гражданского мира и межнационального согласия", задача защиты национальных меньшинств я этнокультурных регионов. На встрече в Киеве главы государств СНГ 20 марта 1992 г. заключили Соглашение о создании групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в Содружестве. Члены СНГ принимают меры по ненасильственному урегулированию конфликтов вокруг Нагорного Карабаха, Южной Осетии, в Приднестровье, а также в Таджикистане, Абхазии, на южных границах РФ между Северной Осетией и Ингушетией.

Большой интерес представляет международно-правовой статус СНГ, так как от этого зависит степень и характер его участия в международных делах. Можно считать установленным фактом, что Содружество независимых государств является субъектом международного права той же категории, что и иные международные межправительственные организации. И будучи таковым, оно уже предпринимало определенные международные действия. Субъективность СНГ позволяет всему Содружеству и отдельным его участникам вырабатывать и осуществлять политику обеспечения безопасности как внутри Содружества, так и вне его. Здесь особое значение имеют усилия по укреплению региональной и международной безопасности, предотвращению больших и малых войн и вооруженных конфликтов.

Особо важное значение имеет подписание на ташкентской встрече в мае 1992 г. Арменией, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Узбекистаном (Туркменистан парафировал) Договора о коллективной безопасности сроком на пять лет. Стороны образовали Совет коллективной безопасности в составе их глав государств и главнокомандующего ОВС СНГ. На них должны быть возложены координация и обеспечение совместной деятельности государств в данной области. Ключевым в Договоре является положение, согласно которому предусматривается оказание любому государству-участнику, подвергшемуся агрессии, необходимой помощи, включая военную, в соответствии со ст. 51 Устава ООН о праве на индивидуальную или колективную самооборону. Здесь же государства-участники договорились и о создании сил по поддержанию мира в Содружестве. Принцип формирования и порядок их функционирования в районах конфликтов сформулированы в Протоколе о статусе групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в СНГ. Эти договоренности дополнили заключенные ранее соглашения в Алма-Ате, Минске, Москве и Киеве.

В числе  факторов, детерминирующих политическую обстановку на территории бывшего Советского Союза, можно назвать следующие.

Прежде  всего, то, что идея объединения усилий народов всех республик как выражение  их исторической общности, взаимосвязанной  судьбы и неразрывности надежд. Социологические исследования показывают, что почти во всех бывших республиках около 70 процентов населения хотят жить совместно, а не врозь. Не только действуют, но и усиливаются центростремительные тенденции как отражение потребностей экономики отдельных стран, обороны общего стратегического пространства, национальной и общей безопасности, заботы о сохранении общих исторических ценностей и традиций совместного сотрудничества. Они выражают также особенности демографической картины, ибо каждый четвертый гражданин СССР жил вне региона основного размещения своей национальности, а каждая седьмая семья - многонациональная.

Наиболее  активным носителем этой идеи стала  деятельность межпарламентской ассамблеи (МПА) государств - участников Содружества. К сожалению, в ней участвуют парламентарии не всех бывших республик Союза. Но, тем не менее, МПА действует в интересах сближения и укрепления народов и государств, входящих в СНГ. Об этом свидетельствуют две ее сессии, состоявшиеся в 1992 г. в Бишкеке и Петербурге. Так, в Петербурге парламентарии приняли постановления о конституционных реформах в СНГ, о сближении национальных законодательств, о принципах экологической безопасности, о социальных гарантиях для бывших "афганцев" и других граждан СССР, выполнявших свой долг в странах, где велись военные действия, об информационном объеме, о формировании комиссий и некоторые другие.

Кроме того, чем надежнее будет правовой фундамент под зданием Содружества, тем стабильнее политическая обстановка в нем. В этих целях большое  значение имеет принятие Устава Содружества, который ориентирован на достижение двух главных целей: он должен заложить более прочную правовую базу для сотрудничества стран СНГ, а также обеспечить сохранение всеми участниками Содружества полного суверенитета. В Уставе предусматривается, помимо уже существующих Советов глав государств, создание новых, которые бы способствовали эффективной координации усилий всех участников СНГ. В их числе - Межпарламентская ассамблея, Комиссия по правам человека, Консультативная Экономическая рабочая комиссия, Совет министров обороны, экономический суд и другие структуры.

Истекший 1992 г. показал, что политическая обстановка в СНГ во многом определяется тем, как понимаются и решаются интеграционные процессы.

Во-первых, речь идет об акцентах, по которым нет согласия в правительственных кругах всех членов Содружества, в том числе и в России. Здесь не видно принципиального решения вопроса о том, поддерживать ли СНГ, бороться за укрепление интеграционных тенденций среди республик бывшего Союза или же надлежит сконцентрироваться на развитии исключительно двухсторонних отношений. Если Президент Казахстана особенно активно выступает за более интенсивную интеграцию Содружества, то Президент Украины придерживается иного мнения: Украина против процессов, усиливающих интеграцию Содружества. По данным служб, изучающих общественное мнение, в середине 1992 г. более половины представителей российских лидеров считали СНГ нежизнеспособной организацией. Отдельные политические лидеры в ряде государств Содружества рассматривают СНГ, прежде всего, как структуру, пригодную для цивилизованного "бракоразводного процесса, в частности раздела на паритетных началах флота и армии бывшего Союза".

Во-вторых, не выработаны правовые формы решения многих военно-политических вопросов. Это, например, о российском военном присутствии в других странах СНГ, о создании общего пространства безопасности, совместной защите внешних границ, создании и формировании миротворческих войск и т.д.

В-третьих, нет научно разработанной концепции о роли фактора силы в отношениях России со странами на ее южных и восточных рубежах. Достаточно сказать, что многие представители политической, административной, военной элиты России считают, что отношения России со странами СНГ (за исключением Казахстана) куда менее дружественные, чем, например, с Германией или США. Предполагается, что в течение многих лет на южных и восточных рубежах России будет существовать группа нестабильных, постоянно меняющихся государств, которые будут распадаться и поглощаться другими. Поэтому в отношениях с этими странами роль фактора силы будет не уменьшаться, а, напротив, возрастать.

В-четвертых, развитие военно-политической обстановки в рамках СНГ зависит от того, как действуют и как будут  действовать дальше государства, примыкающие к границам бывшего СССР и стремящиеся к своего рода реваншу за поражение прошлых лет. Так, нельзя не считаться с тем, что политика Турции и Закавказья (и на Балканах) пытается достичь тех же целей, что ставила перед собой Османская империя. Явная экспансия на Балканах просматривается и в политике Германии. Нельзя не учитывать, что в случае "югославизации" СНГ может возникнуть возможность вмешательства в дела Содружества внешних сил.

Что препятствует укреплению СНГ

Нормальное  становление Содружества обусловлено трудным развитием консультационно-координирующих механизмов СНГ, действием дезинтеграционных процессов.

Укреплению  СНГ препятствуют также различия в уровнях экономического развития государств, в их торгово-экономических  связях, в обеспеченности сырьем, продовольствием и т.д. Не последнюю роль играют неравномерность глубоких изменений в социально-экономических укладах различных государств СНГ, процессов демократизации в них, острые топливно-энергетические, экономические и социальные кризисы, которые охватили все страны, усугубляемые разрушением хозяйственных связей между ними.

Среди других факторов, оказывающих отрицательное  влияние на укрепление СНГ, можно  назвать разрегулированность межнациональных  отношений как между бывшими  республиками, так и внутри них. Обострение межэтнических противоречий слилось со стремлением отдельных групп населения "восстановить" утраченные в прошлом "исконные земли", "исправить" историческую несправедливость и стало источником вооруженных конфликтов, направленных на передел сложившихся границ и территорий (уже произошло более 150 конфликтов на межнациональной почве, из них 20 -с применением оружия и большими жертвами);

нерешенность  проблемы соотечественников в связи  с тем, что почти 70 млн. человек  оказались "национальными меньшинствами" на территории "других государств".

Отмечается  неравнозначное отношение стран, входящих в СНГ, к выполнению обязательств, взятых на себя в свое время Советским  Союзом, а также отступления от соблюдения всеми участниками взятых на себя обязательств по соглашениям, т.е. интегрирование важного принципа международного права -pacta sunt servand (договоры должны соблюдаться). Отдельные государства-участники истолковывают в свою пользу уже принятые ими на себя обязательства и уклоняются от их выполнения, например Азербайджан и Молдова, которые не ратифицировали Соглашение о создании Содружества от 8 декабря 1991 г.

Обостряет противоречия внутри СНГ проблема раздела  вооруженных сил бывшего Союза - как сухопутных, так и военно-морских. Известная стихийность и неуправляемость суверенизации Республик Союза, быстрота провозглашения их независимыми привели к тому, что разделение армии и флота началось и протекало неорганизованно, "самочинно", без необходимого в таких случаях переговорного процесса. Наиболее болезненно это проявилось в случае с разделом кораблей Черноморского флота, который превратился в предмет острого политико-дипломатического спора между Россией и Украиной.

Борьба  за ядерное наследство

Одним из параметров, определяющих политическую ситуацию в СНГ, является состояние стратегических сил, в основе которых находится ядерное оружие. Здесь не только и, пожалуй, не столько идет речь о его количественных и качественных характеристиках, сколько о том, какие права на эти силы у участников Содружества. Главные разногласия в этом вопросе между Россией и Украиной, хотя, казалось бы, их не должно быть потому, что в мае в Лиссабоне на Конференции по ядерным вооружениям было определено, что на территории бывшего СССР ядерным будет одно государство - Россия. Однако Украина, заявив о готовности вывести со всей своей территории ядерный арсенал к концу 1994 г., на практике установила над ним административный контроль. К тому же вопреки подписанным соглашениям начался процесс принятия украинской присяги в стратегических ядерных силах. Тем самым ни Главное командование ОВС СНГ, ни Россия как единственное государство СНГ, имеющее статус ядерной державы, не могут обеспечить эффективный контроль за техническим состоянием и ядерной безопасностью СЯС, размещенных на территории Украины.

Положение осложнилось еще двумя обстоятельствами. Во-первых, тем, что Украина хочет  получить большие суммы за ядерное  оружие, которое должно вывозиться в Россию, а во-вторых, она не дает согласия на передислокацию 600 авиационных ядерных боеприпасов, которые не могут доставляться сверхдальними бомбардировщиками ТУ-95М и ТУ-160. К тому же эти ядерные заряды, по существу, не контролируются штабом РВСН России и Главным командованием ОВС СНГ.