Специфика региональных комплексных программ развития

    Разработка  региональных программ — это целенаправленный процесс

мобилизации всех возможностей регионов различных экономических  уровней.

    Региональные  программы представляют собой разновидность  целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов решения неотложных, первоочередных проблем. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку, комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России». В ее составе практически по всем регионам разрабатываются соответствующие программы — «Здравоохранение в регионе», в которых определяются потребности в финансовых ресурсах по источникам финансирования, материальных ресурсах, кадрах и т. д. Сумма финансовых ресурсов по источникам финансирования и других ресурсов по региональным.

    Программам  составляет общую потребность в  них в целом по федеральной целевой программе. В комплексные программы социально экономического развития регионов включаются все узкоспециализированные программы, среди которых значительный удельный занимают программы социальной ориентации (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, отдых и т.д.). Комплексные программы по соответствующему региону позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех видах ресурсов определить приоритетность их решения по срокам.

    Региональные  программы классифицируются по нескольким признакам (территориальная принадлежность, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.) Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д.

    Каждая  региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности — областной; по функциональном ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности — среднесрочной и т. д.

    Вместе  с тем изучение практики программирования на местах

свидетельствует о недостатках в использовании  этой формы хозяйствования.

Отмечаются перенос  способов общегосударственного» программирования на

региональный  уровень, бессистемность в разработке и принятии территориальных программ. Не устранения попытки осуществления чрез мерно большого количества одновременно реализуемых не увязанных между собой мелких и частным программ. Программы не проходят объективную экспертизу, содержат завышенные потребности в финансовых и материальной технических ресурсах. Не проводятся расчеты потребности во всех видах обеспечивающих средств и эффективности их использования. Проекты часто формируются без учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки. Неправильно устанавливаются сроки завершения программ и отдельных мероприятий. Не создании организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования. Разработка региональных программ осуществляется на условиях острого дефицита информации и невозможности учета всех объективных факторов на стадии проектирования. Не организована статистика по выполнению программ.

    Совершенствование программирования предполагает решение целого комплекса вопросов, связанных с изменением методологии и технологии управления, преобразованием организационных! структур, разработкой определенной системы стимулов и экономических нормативов с учетом требований рынка. Устанавливаются общий порядок и правила разработки и реализации региональных  (республиканских, краевых, областных, городских и т. д.) программ.

    Специфика региональных программ заключается в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекают из общегосударственных и территориальных интересов. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства — это в том случае, когда та или иная проблема имеет федеральное значение и не может быть решена только за счет средств региона. Используются также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капитале вложения и др.).

    Региональные  программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России. Программы одного региона согласовываются с системой аналогичных и связанных программ приграничных территорий. Механизм реализации программ вписывается в комплекс хозяйственно- рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка. Основные задачи региональных программ:

• выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;
• формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;
• сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;
• максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;
• развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;
• охрана окружающей среды;
• преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;
• формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;
• духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Глава 3. Состав и  структура комплексной  программы. 

    Состав  и структура комплексной программы  социально-экономического развития региона представляют перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

    Каждое  программное задание и программа  в целом оцениваются системой количественных и качественных показателей, из которых используются следующие:    

          -показатели целевой программы;

          -показатели эффективности конечных результатов, где оцениваются экономические, социальные, научно-технические, экологические и другие эффекты, в полной мере отражающие полезность (ожидаемую, полученную) осуществления программы, эффективность обслуживания ею соответствующих пользователей. Различают показатели прямого эффекта (результат от реализации программы); перераспределенного эффекта (воздействие программы на сопряженные сферы деятельности; полного эффекта (сумма прямого и перераспределенного эффекта). Показатели эффекта программы могут быть как абсолютными, так и сравнительными (исчисляются как прирост по сравнению с началом осуществления программы). Для характеристики конечных результатов могут быть использованы также показатели, отражающие отношение эффекта к затратам;

            -специфические показатели, необходимость  и состав которых устанавливаются в зависимости от характера и особенностей каждой программы;

            -показатели выполнения работ  в рамках программы (этапы и промежуточные результаты);

            -параметры и оценки клиентных  групп, характеризующие пользователей программы;

            -показатели ресурсных (финансовых, материально-технических, природных, трудовых, информационных, временных) затрат, необходимых для выполнения заданий программы. Оцениваются прямые затраты (связанные с компенсацией негативных последствий программы) и общие (сумма прямых и сопряженных затрат за вычетом доходов, полученных по программе).

    Помимо  названных выше показателей разрабатываются формулировки

программных мероприятий  и работ, отдельных ее подпрограмм, а также

другие показатели, необходимые для эффективного управления программой.

    Процесс отбора территориальных проблем, подлежащих решению на

программной основе, является многоэтапным. Выделяются три основные

этапа:

• отбор региональных проблем, требующих решения;
• обоснование возможности решения проблем программным методом;
• независимая экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом.

Отбор проблем  включает в себя следующие процедуры:

• комплексное изучение принятой концепции и прогнозов функционирования экономики региона;
• анализ складывающейся социально-экономической ситуации (экономический потенциал, внутренние и внешние тенденции развития, динамика товарного рынка, движение основных фондов производства, конъюнктура межрегиональных связей и внешней торговли, уровень удовлетворения производственных, научных, социальных потребностей и др.);
• определение узких мест в хозяйстве региона, порождающих проблемные ситуации (фиксация неудовлетворенности какой-либо потребности, разрыв между желаемым и достигнутым уровнями развития и др.);
• выделение и описание проблем, требующих неотложного решения;
• структурный, качественный анализ выделенных проблем (выявление соподчиненности и взаимосвязей выделенных проблем;
• рассмотрение проблем, подлежащих решению в увязке с совокупностью уже решаемых региональных проблем.

Обоснование возможности  решения проблем программным методом выключает:

• разработку рекомендаций об объективной возможности решения проблем программно-целевым методом (выявление наличия у проблем программных признаков — конечность во времени реализации, локализуемость проблемного объекта, неразрешимость проблемы в заданные сроки на основе других методов и форм управления и др.);
• анализ преимуществ и недостатков использования программного метода для устранения выявленных проблемных ситуаций применительно к условиям региона;
• обобщение и систематизация накопленного в регионе опыта применения программного метода;
• оценка возможности использования программного подхода в регионе в условиях рыночных отношений.

Экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом содержит следующие процедуры:

• предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем (потребность в финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсах);
• определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;
• расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;
• определение экономической эффективности реализации проблем программным методом;
• ранжирование проблем для программирования по значимости и приоритетности, формирование каталога проблем;
• принятие решения о разработке конкретных программ.

Технология разработки региональных целевых комплексных программ включает в себя следующие основные этапы:

• формирование перечня одновременно реализуемых программ и принятие решения об их разработке. Перечень составляется на основе отобранного и согласованного с экспертизой списка территориальных проблем, подлежащих решению на программной основе. Формируется банк целевых программ территории. Рекомендуется не принимать к единовременной реализации избыточное количество программ, превышающее ресурсные возможности, реализуемые текущими мерами. Предлагается на этапе формирования перечня программ затратить больше усилий и средств  для обоснования целесообразности их разработки, установления оптимальных параметров, увязки с другими потребностями региона, а также с образом жизни и обычаями людей. Не проработанные решения, как показывает опыт, влекут за собой неоправданные, невозместимые потери;
• определение органа программно-целевого управления, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяется функциональный «Заказчик» программы и «Исполнитель» программы. Взаимоотношения между «Заказчиком» и «Исполнителем» программ регламентируются на основе заключаемых контрактов на разработку конкретной программы;
• определение головного разработчика проекта программы и соисполнителей. Выбор головного разработчика (как правило, научно-исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) целесообразно проводить на конкурсной основе по согласованию с «Заказчиком» и ответственным «Исполнителем». В качестве головного разработчика могут быть как местная организация (всех форм собственности), так и специализированные организации, других регионов или творческие коллективы, составленные из представителей разных ведомств и имеющих соответствующий опыт/решения поставленных в программе проблем. В конкурсе допускается участие организаций государственного (ведомственного) подчинения. Головной разработчик осуществляет организационное и научно-методическое руководство деятельностью всех соисполнителей, ответственных за подготовку отдельных программ;
• формирует проект территориальной программы в сводном виде и представляет его заказчику. Соисполнители подбираются с учетом их статуса и полномочий, а также наличии квалифицированных кадров и опыта аналогичных работ. Взаимоотношения головного разработчика и соисполнителей также регламентируются контрактами с «Исполнителем» программы;
• разработка технического задания на проектирование программ! На основе утвержденного перечня программ организация-заказчик подготавливает и выдает голодному разработчику исходное задание на формирование региональной программы, которое должно содержать развернутую формулировку главной цели, основных подцелей и задач программы с количественно определенными конечными показателями;
• примерный состав программы в рамках региона;
• ориентировочный состав предприятий (организаций), участвующих в реализации программы;
• ориентировочную потребность в материально-технических, топливно-энергетических, земельных, трудовых ресурсах, прочих видах ресурсов;
• объем предполагаемых затрат на разработку программы с указанием источников и порядка финансирования;
• указания по организации разработки, согласованию и рассмотрению программы и др.