Нормативно-правовое регулирование градостроительной политики в городе Москве

Красногорский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования  «Российская академия народного  хозяйства и государственной  службы при Президенте Российской Федерации» 
 
 
 
 

Эссе  по государственному

и муниципальному управлению на тему:

 «Нормативно-правовое регулирование градостроительной политики в городе Москве» 
 
 
 
 
 
 
 
 

Красногорск 

2011

     Для города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, крупнейшего в экономическом отношении субъекта Российской Федерации и самого значительного городского поселения на территории России, законодательство в области архитектуры и градостроительства имеет особое, решающее социально-экономическое значение.

     В первую очередь, это объясняется  тем, что Москва - это финансовый, культурный, политический, исторический центр России. Можно отметить, что  Москва играет сегодня в России роль не меньшую, нежели Париж - во Франции, Токио - в Японии, Брюссель - в Бельгии, Будапешт - в Венгрии, и наличие других крупнейших городов в России, в частности города федерального значения Санкт-Петербурга, отнюдь не умаляет эту особую роль города Москвы.

     Развитие  города Москвы в перспективе непосредственно  определяет развитие всей европейской  части России и серьезно влияет на различные общеевропейские, евразийские  и глобальные политические, экономические  и социальные процессы.

     В связи с этим сегодня проблемы перспективного развития и градостроительства в Москве тесным образом смыкаются с политикой, становятся местом соприкосновения общества и власти, своего рода катализатором политической, социальной и общественной жизни города и всей страны. Москва является образцом и примером для других городов и регионов России, которые внимательно наблюдают за тем, как посредством градостроительной деятельности в столице реализуются конституционные права человека и гражданина на жилище, на благоприятную окружающую среду, на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности, на владение, пользование и распоряжение городской землей.

     В городе Москве, в едином городском  сообществе, исторически централизованном поселении, использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития. Таким образом, законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится экономика и социальная сфера Москвы.

     При этом градостроительное законодательство Москвы является частью единой правовой системы России, с которой оно  связано согласно нормам и принципам, заложенным Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и Уставом города Москвы. Реализация прав и свобод человека и гражданина в области градостроительства в Москве напрямую зависит от реального объема прав и полномочий городской власти в этой сфере. В этой связи крайне важно точное определение и анализ объема прав и полномочий в этой сфере органов законодательной и исполнительной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации и столицы России, а также определение объема прав местного самоуправления в городских районах, граждан и их объединений на территории города Москвы.

     Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.¹

     Градостроительство  в Москве регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Федеральном законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», подписанным Президентом РФ 29 декабря 2004 года. Данные правовые документы заменили собой ГрК РФ 1998 года.

     Градостроительным кодексом в Российской Федерации предусмотрен следующий документ территориального планирования - Генеральный план развития Москвы до 2025 года. Генеральный план развития Москвы до 2025 года опубликован 3 июня 2010 года в официальном издании столичных властей – журнале «Вестник мэра и Правительства Москвы».

     Градостроительным зонированием территории является установление обязательных требований к функциональному  использованию, застройке, ландшафтной  организации планировочных районов, кварталов любых участков территории города. Градостроительное зонирование включает в себя три вида зонирований, такие как функциональное, строительное и ландшафтное. Каждый планировочный район, каждый участок города изображается системой трех взаимодополняющих характеристик: представляется функциональная, строительная, ландшафтная специфика территории.

     Функциональное  зонирование определяет самое рациональное функциональное назначение территории, занятой участками общественных, жилых, производственных и природных  объектов.

     Несмотря  на то, что Генеральный план развития столицы до 2025 года был подписан, он не раз подвергался критике, как на стадии обсуждения, так и после его принятия. Мэр Москвы Сергей Собянин намерен полностью пересмотреть Генеральный план. Один из главных законопроектов, который предстоит разработать правительству Москвы в мае 2011 года, называется так: «Актуализация Градостроительного кодекса Москвы по результатам практики и применения градостроительного и смежного с ним законодательства и изменение федерального законодательства». Чуть позже, в июне 2011 года, планируется начать готовить проект закона об актуализации Генерального плана. Помимо этого, власти намерены рассмотреть вопрос «О внесении изменений в отдельные законы в связи с совершенствованием организации транспортной системы и дорожного движения».

     Российскую  академию наук (РАН) активно привлекают для решения городских проблем. Главный вывод, который сделали в Российской академии наук, заключался в том, что успешное развитие всего региона возможно лишь в том случае, если Москва и Московская область будут развиваться, как единое социально-экономическое пространство. Это стало возможным только после налаживания тесных контактов нового градоначальника с областным руководством и тесного взаимодействия в решении самых острых проблем. Власти при этом пока не говорят об объединении соседних субъектов. Но уже разработана транспортная схема взаимодействия города с областью. Такие же планы создаются по водоснабжению и энергетике. Приоритет - это обеспечение комфортности проживания и работы москвичей.

     «Все  хотят построить в столице  офис, иметь собственный бизнес и  свою квартиру. Но это невозможно. Москва все-таки маленький город - 1 тысяча кв. км, что очень мало по сравнению  и с нашей страной, и с европейскими городами. Ее территория - ограниченный ресурс. Поэтому часть строительства перетекает в область, все не может быть сконцентрировано в Москве», - отмечает мэр Москвы.

     Решение проблем градостроительства крайне актуальная проблема. Она порождает  транспортные, демографические, культурные вопросы. «Градостроительная политика в Москве за последние 10-20 лет мало способствовала решению транспортной проблемы и даже серьезным образом усугубила ее», - заявил Сергей Собянин на международном конгрессе «Организация дорожного движения в РФ» в декабре 2010 года.

     Кроме того, крупные торговые центры и  офисы строились в центре города, а жилье по периметру столицы. По словам мэра, усугубило положение  и то, что вокруг Москвы образовались крупные города, жители которых работают в Москве.

     1 ноября Сергей Собянин создал спецкомиссию для решения ключевых градостроительных вопросов Москвы. «Я сегодня принял решение о создании градостроительно-земельной комиссии при мэре Москвы, чтобы мы могли обсудить и принять решение по всем ключевым вопросам»,- сказал Сергей Собянин, открывая заседание совета.

     28 декабря 2010 года Президент РФ Дмитрий Медведев подписал федеральный закон, в соответствии с которым органы государственной власти Москвы вправе осуществлять некоторые полномочия Российской Федерации в области градостроительной деятельности еще два года. Д.Медведев подписал ФЗ «О внесении изменений в статью 42 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». В соответствии с подписанным законом до 1 января 2013 года органы государственной власти Москвы вправе осуществлять полномочия РФ по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации уникальных объектов капитального строительства, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов.

     Таким образом, основные положения нормативно-правового регулирования градостроительной политики Москвы можно представить следующим образом:

     1. Градостроительное законодательство  города Москвы, призванное комплексно обеспечить в максимальной степени благоприятную среду жизнедеятельности человека на территории города Москвы, защиту его прав и свобод, опирается на фундаментальные положения статьи 7 Конституции Российской Федерации, которая определяет Российскую Федерацию как социальное государство. Оно также реализует в условиях современного города положения статей 7, 8, 35, 36 и 40 Конституции Российской Федерации о правах граждан и их объединений на землю, собственность, свободное распоряжение своим имуществом и на жилище, статей 42, 44 и 58 Конституции Российской Федерации, определяющие права и обязанности человека по охране и использованию памятников истории и культуры и объектов природной окружающей среды.

     2. Градостроительное законодательство  представляет собой комплексную отрасль в системе законодательства Российской Федерации, включающую в себя как базовые институты, относящиеся к таким сферам, как планирование и зонирование территории, разрешенное ее использование и застройка, организация строительства и комплексное благоустройство, так и межотраслевые комплексные правовые институты, принадлежащие также и иным смежным отраслям российского законодательства.

     3. Градостроительное законодательство  не входит в исчерпывающие  (закрытые) перечни статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы собственного (исключительного) ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и его базовые институты, в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации, относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, и регулируются в соответствии с пунктом 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

     4. Структура градостроительного законодательства включает в себя комплексные межотраслевые правовые институты градостроительного законодательства (владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий), которые относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и регулируются в соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

     5. Особенностью градостроительного  законодательства города Москвы  является обеспечение выполнения  Москвой функций столицы Российской  Федерации. Закон о статусе  столицы Российской Федерации предписывает согласование Генерального плана Москвы с Правительством Российской Федерации в части выполнения ею столичных функций, что входит в противоречие с пунктом 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающим равенство органов государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации. Данное противоречие нашло свое разрешение в Уставе города Москвы и градостроительном законодательстве Москвы, установившим обязанность для органов государственной власти города Москвы согласовывать соответствующий раздел Генерального плана города Москвы с Правительством Российской Федерации.

     6. В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской  Федерации местное самоуправление  в районах города Москвы осуществляется в соответствии с историческими традициями города Москвы, для которой характерно централизованное градостроительное развитие. В связи с этим, а также с тем, что Градостроительным кодексом Российской Федерации органы государственной власти наделены полномочиями городского округа местного самоуправления, участие органов местного самоуправления в градостроительной деятельности в Москве ограничено и осуществляется на основе градостроительного законодательства Москвы.