Финансирование выборов

Финансирование  выборов 

Понятие финансирования выборов 

Финансирование  выборов - базовое понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Законодательство пока не определяет содержание этого понятия, хотя широко его использует (гл. VIII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называется "Финансирование выборов и референдума", соответствующие главы федеральных законов "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" имеют одинаковое название: "Финансирование выборов"). В литературе употребляются также понятия "финансирование избирательных кампаний", "фи-нансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование". Они имеют право на существование, но неравнозначны финансированию выборов.

Финансирование  избирательных кампаний по содержанию наиболее близко к понятию "финансирование выборов". При этом надо иметь  в виду, что само понятие "избирательная кампания" имеет два значения -объективное и субъективное. Федеральный закон 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее -Федеральный закон о выборах депутатов) ввел в употребление понятие "избирательная кампания" в субъективном смысле, говоря о "своей избирательной кампании" (ст.9 и др.) кандидата, избирательного объединения (блока). В этом значении содержание избирательной кампании значительно уже, т.к. ее объем зависит от субъективного поведения кандидата, избирательного объединения (блока). Редакция 2002 г. Федерального закона"Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее -Федеральный закон об основных гарантиях) в статье 2 официально развела содержание понятий "избирательная кампания" и "избирательная кампания кандидата, избирательного объединения (блока)". Если первая -деятельность по подготовке и проведению выборов, т.е. речь идет о деятельности избирательных комиссий, то вторая -деятельность самих кандидатов, избирательных объединений (блоков). И тот, и другой виды деятельности ограничены временными периодами, которые тоже различаются. Представляется, что финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательных кампаний, так и финансирование избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков).

Разумеется, что  финансирование предвыборной агитации -часть финансирования выборов, т.к. речь идет о финансовом обеспечении  хотя и важной, но только одной стадии избирательной кампании. Равным образом правомерно использование термина "финансирование" применительно и к другим стадиям или их части: финансирование выдвижения кандидата (списка кандидатов), финансирование сбора подписей, финансирование информационного и иного обеспечения выборов и т.д.

Политическое  финансирование включает в себя не только финансирование выборов, но и  в целом оборот денег, материальных ресурсов в политике1. Политическое финансирование осуществляется как  до, так и во время и после избирательных кампаний. Прежде всего это касается расходов на регистрацию избирателей, содержание депутатов, избирательных комиссий, которые работают на постоянной основе, финансовую поддержку партий и др. Вместе с тем, например, расходы на содержание избирательных комиссий на федеральном уровне проходят в функциональной классификации бюджетных расходов в подразделе "Проведение выборов и референдумов" раздела "Прочие расходы". 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 См.: Пшизова С.И. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических проблем (I) // ПОЛИС: Политические исследования. 2002. № 1. С.18-29. 
 

Прямое  и косвенное финансирование выборов 

В теории и на практике различают также прямое и косвенное финансирование выборов. Прямое финансирование выборов –перечисление, поступление, расходование, учет, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, официально обособленных для целей выборов.

Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, бесплатным предоставлением эфирного времени и печатных площадей в СМИ во время выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.

Различия между  косвенным и прямым финансированием  выборов сводятся к следующим.

Во-первых, прямое финансирование осуществляется только в период избирательныхкампаний, а косвенное не связано указанными временными рамками и возможно как в период избирательных кампаний, так и в другое время. Например, государство, граждане могут оказывать финансовую поддержку общественному объединению, политической партии как вовремя выборов, так и в любое другое время.

Во-вторых, правовое регулирование косвенного финансирования выборов рассредоточено по разным отраслям права, не составляя предмета специального правового регулирования. При этом общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, регулируются финансовым правом, иные правоотношения -другими отраслями права, прежде всего налоговым и гражданским правом. Правовое регулирование прямого финансирования выборов -предмет прежде всего публично-правового регулирования: конституционно-правового, финансово-правового, административно-правового.

При этом возможны частно-правовые отношения (например, при оплате труда сборщиков подписей), но в последних также присутствует общее конституционное правоотношение, которое привносит элемент публичности, постоянно напоминая об объективной стороне правоотношения, связанной с осуществлением государственной власти.

Вследствие указанных  различий предметов прямого и  косвенного финансирования выборов  должно различаться и их законодательное регулирование. Если косвенное финансирование выборов допускает как публично-правовое, так и частноправовое регулирование, то прямое финансирование выборов должно строиться на почти полном либо полном исключении частноправовогорегулирования.

Наличие косвенного и прямого финансирования выборов  ставит перед законодателем, теорией  и практикой проблему их соотношения. Вопрос не может стоять так: либо косвенное, либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том, каково их соотношение. Ясно, что фактически партии пытаются влиять на настроения избирателей в период между выборами в значительной мере теми же средствами, что и во время избирательной кампании. Разница лишь в интенсивности воздействия на избирателя и сроках достижения конечного результата. Если с помощью косвенного финансирования сделать эту работу до выборов более эффективной, то партия, вероятнее всего, достигнет больших успехов на выборах, хотя подобной прямой зависимости может и не быть.

Однако юридически косвенное и прямое финансирование выборов должны различаться.

Косвенное финансирование выборов должно регулироваться, прежде всего, с помощью законодательства о финансировании партий, политических фондов и движений, а также законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий в период между выборами, и специальных программ и организаций, связанных с решением проблем выборов и избирательного права (например, финансирование федеральной программы повышения правовой культуры избирателей, организаторов выборов). Сюда следует отнести и законодательство, которое поручает выполнение связанных с выборами государственных полномочий органам местного самоуправления, а также органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Нередко такие поручения или делегирование полномочий связаны с косвенным финансированием выборов, т.к. речь идет о совершении действий за счет нижестоящего бюджета.

Таким образом, косвенное и прямое финансирование выборов -сообщающиеся сосуды. Правовое регулирование финансирования выборов должно строиться таким образом, чтобы в балансе косвенного и прямогофинансирования выборов предпочтение отдавалось прямому финансированию, которое и большей степени подвержено контролю. Чрезмерное развитие косвенного финансирования выборов может дать такой негативный эффект, как фактическое ведение определенными силами избирательной кампании задолго до ее юридического начала. С этих позиций, например, реализация предложения о юридическом признании праймериз (первичных выборов) как способа определения популярности того или иного кандидата приведет к многократному увеличению продолжительности избирательных кампаний и резкому их удорожанию. 
 
 

Государственное и частное финансирование выборов 

Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны  с отношением к государственному и частному (негосударственному) финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежности правового регулирования  рассматриваемых отношений. Теоретически существуют два разных пути решения проблемы:

первый -запрещение негосударственного финансирования выборов  в любой форме;

второй -сочетание  государственного и негосударственного финансирования выборов.

Может показаться, что первый путь -это возвращение  к тому, что было в советское время, поэтому предполагает более простое правовое регулирование. Думается, такой вывод не соответствовал бы действительности. До 90-х годов проблемы финансирования как правовой не существовало, но фактических проблем в рассматриваемых отношениях было предостаточно. Не выделяя напрямую средства на финансирование выборов, делая упор на общественный характер работы организаторов выборов, государство и общество тем не менее фактически несли значительные расходы на выборы. Размерэтих расходов не подлежал официальному учету. Выборы проводились за счет предприятий и организаций, которые оплачивали работу организаторов выборов, предоставляли помещения для проведения избирательных действий, оборудование избирательных участков, транспорт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материал орт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материальную поддержку кандидатов и депутаты со стороны предприятий, организаций, учреждений, но косвенно таковая оказывалась. Эти отношения правом не регулировались, но фактически являлись косвенным финансированием выборов. Затраты относились за счет себестоимости продукции (работ, услуг) предприятий и организаций, которые в большинстве своем были государственными.

Конституция РСФСР, Закон о выборах народных депутатов  РСФСР устанавливали в соответствии с КонституциейСССР, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся только за счет средств государства, выделенных на проведение выборов (ст. 96Конституции РСФСР).

20 декабря  1989 г. в Конституцию СССР внесены изменения и дополнения, связанныесо значительным обновлением избирательного права. В частности, часть 5 статьи 100 была изложена в принципиально новой редакции: "С целью обеспечения равных условий для каждого кандидата в народные депутаты расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов, производятся соответствующей избирательной комиссией из единого фонда, создаваемого за счет государства, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, граждан". Однако на уровне союзных выборов законодательного регулирования единого фонда не последовало, он практически не создавался. Российское законодательство восприняло идею единого фонда в Законе "О выборах Президента РСФСР" от 24 апреля 1991 г. Статьей 5 этого Закона предусматривалось добровольное участие предприятий, организаций и граждан в финансировании выборов. Указанные средства принимались и распределялись Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР между кандидатами в Президенты, а также шли на покрытие части расходов по выдвижению кандидатов, проведению их предвыборной агитации. В дальнейшем такой подход был заменен введением избирательных фондов отдельных кандидатов, избирательных объединений (блоков).

Второй путь представляется более приемлемым.

Во-первых, мы на него уже встали и по этому пути идет большинство стран мира. Опыт зарубежных стран показывает, что  государство так или иначе  участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует  партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием выборах.

Во-вторых, он позволяет  использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджеты.

В-третьих, он дает возможность построения разных моделей  финансирования выборов с учетом региональных особенностей, в зависимости от условий регулировать удельный вес государственного и негосударственного финансирования, ужесточать или ослаблять правила использования тех и других средств. 
 
 
 
 

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений (блоков)