Экономическая сущность региональных бюджетов

При составлении бюджета прогнозируемые суммы  расходов  никак  не  связаны  с  физическим  объемом  услуг.  Соответственно,   бюджет  не  выполняет функции    финансового плана программы оказания услуг. Существующие принципы    финансирования из бюджета слабо связаны с объемом и не связаны с качеством оказания услуг. Таким образом, нет прямой связи между процессом исполнения бюджета и фактической деятельностью органов управления и подведомственных им бюджетных учреждений. Существенными пробелами страдает информационная  база процесса планирования. 

Существующая смешанная система формирования бюджетных заявок не  стимулирует  бюджетополучателей   и  распорядителей   бюджетных     средств   к  поиску   рационального распределения бюджетных  лимитов, к снижению  издержек  расходования   бюджетных средств, определению миссии бюджетополучателя и четких целей их деятельности вместе с бюджетными программами достижения этих целей.

Среди основных факторов, препятствующих повышению качества и  эффективности производства бюджетных услуг, роста удовлетворенности их потребителей при реализации бюджетных функций администрациями  регионов, можно отметить отсутствие  четкого  перечня  и  стандартов  качества  бюджетных услуг, размытие задач по оказанию бюджетных услуг населению региона, неверное понимание описанных программ работы бюджетных учреждений, которое не позволяет верно оценить работу и принять необходимые меры по устранению недостатков. Также повышению качества бюджетных услуг препятствует отсутствие  обратной   связи   с пользователями бюджетных услуг и отсутствие  внутренней системы оценки эффективности   и  качества  работы  бюджетных    учреждений, которое  приводит к неэффективной и затратной работе. Не маловажными факторами являются размытая ответственности    менеджеров  и   отсутствие  действенной  системы стимулирования эффективного управления.

 Примером    может   служить   ситуация   с теплоснабжением    в Приморском     крае, достаточно   простая для описания и измерения (температура воздуха в жилище  граждан), услуга не оказывается  и ясности,  кто из менеджеров  государственной власти за нее  отвечает, похоже нет.

Частично    задача управления    качеством   и эффективностью    бюджетных     расходов  решается   для некоторых   компонентов    системы   управления   бюджетными  финансами  субъектов  Федерации.  В  частности,  можно говорить  об  элементах системы управления государственным долгом.  Развиваются в том или  ином  виде  системы управления   государственной  собственностью,   система  управления  межбюджетными  отношениями,  система  управления  сбора, расходования   бюджетных     средств  и контроля   исполнения  бюджета  (элементы  казначейства),  система  государственных    закупок  (управление    обоснованностью   закупочных    цен  и  условий   договора). Однако   все  эти  системы   лишь   частично решают  задачу  достижения  эффективного  управления  качеством  портфеля бюджетных расходов.  Необходимо уделить  отдельное   внимание    проблеме   эффективности  и  качества  расходования  бюджетных  средств бюджетополучателями.  

Оценка эффективности проведения таких мероприятий, как:                                            

привлечение  заемных  средств  и  осуществление бюджетных инвестиций;

формирование, распределение,   установление цен  и  оплаты  государственного  и муниципального заказа, топливно-энергетических ресурсов и горюче-смазочных    материалов, осуществление строительных работ, закупок в региональные продовольственные фонды и т. д.;          

 предоставление налоговых  льгот, субсидий, ссуд  и  гарантий   предприятиям     производственной  сферы,  а  также  проведение   зачетов  и использование не  денежных инструментов (векселя, налоговые  освобождения, складские расписки  и пр.) при исполнении бюджетов.

 Указанные  выше мероприятия  являются сервисными и имеют   влияние   на  эффективность    предоставления прямых  (конечных)  услуг. 

     Если  проводить  параллель  с  бизнесом  коммерческого  предприятия, то при отсутствии  в компании учета сделать выводы  об эффективности ее деятельности  можно было бы по таким показателям  как  рост числа  сотрудников,   смена  марок  машин  у  ее  директора,  смена расположения,  размеров  и отделки офиса.  Но при отсутствии учета, адекватного  целям  деятельности,  все  эти  данные  являются     лишь  косвенными. По указанным причинам  и оценка  повышения эффективности  бюджетных расходов в  регионах  тоже   носит  сегодня  преимущественно  косвенный характер.                                      

Индикаторы и критерии, применяемые для формализованной    оценки  налогово-бюджетной      и экономической  политики,  проводимой  администрациями  регионов   и муниципальных  образований, не  являются  однозначными    индикаторами    повышения     эффективности производства и предоставления общественных  (бюджетных) услуг в соответствии с интересами, запросами и потребностями местного населения. Они слабо  связаны с эффективностью предоставления конечных бюджетных услуг, не  характеризуют  точность  и сравнимость   измерений  бюджетных      услуг, а также учета затрат на них. Так, уровень  задолженности,  соответствующий федеральным    требованиям,   не  может  характеризовать цену,  качество  и  объем  предоставления    бюджетных услуг. Дефицит капитального бюджета может быть индикатором либо недостатка доходов для осуществления «необходимых» капитальных вложений, либо свидетельством  активной  инвестиционной политики региона.

Среди  предлагаемых  действий  —  создание  системы    управления      качеством    и   эффективностью портфеля бюджетных расходов бюджетополучателей. Речь   идет  об  использовании      практики    управление по  результатам или   практики стратегического     планирования    как  на   уровне   отдельного бюджетополучателя, так и на уровне региона. Такое планирование позволит определять точнее миссии бюджетных учреждений,     устанавливать  им  более конкретно   цели   деятельности     и  разрабатывать  бюджетные      программы для  достижения  этих целей. К предлагаемым элементам системы управления  портфелем  бюджетных  расходов  бюджетополучателей по результатам относят:

систему оценки качества и эффективности   работы  бюджетных учреждений, которая  позволит проводить  анализ    качества   и   эффективности работы  бюджетных   учреждений,  степени   удовлетворенности  потребителей  бюджетными  услугами;

практику  проведения регулярного сравнительного анализа работы бюджетного учреждения с лучшей существующей  практикой аналогичных учреждений в бюджетной или частной сфере;

внедрение  качественного анализа результативности производимых  расходов    как  обязательного этапа бюджетного процесса;  подготовку и публикацию аналитических докладов о работе бюджетной системы региона;

привлечение независимых экспертов для проведения оценки  эффективности  и  результативно бюджетных расходов.

Стратегическое     планирование   осуществляется  в несколько этапов, которые должны быть четко регламентированы соответствующими инструкциями. Ниже    приводится описание этапов  регламентирующих работу бюджетополучателей  и  других  участников  процесса стратегического  планирования.

1. Проведение    анализа   внутренних  и    внешних   возможностей и недостатков (угроз) бюджетными учреждениями. Это необходимо для идентификации основы определения целей бюджетных     программ     и  их  содержания.

2. Определение  миссий, видения, принципов действия  и целей, желаемых результатов  структурных подразделений  администрации  и их бюджетных    программ. Данные действия направлены для определения рациональных направлений расходования  бюджетных  средств,   как  самому субъекту Федерации,  так  и  его  структурным подразделениям. Такая основа   необходима   для   разработки    конкретного плана   действий по  достижению  целей  бюджетных  программ  и  расчета, необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов.

3. Контроль   и оценка  эффективности     реализации бюджетных     программ.  Для  стимулирования структурных подразделений администрации региона повышать  эффективность  предоставления  бюджетных услуг на основании целей разрабатывается  система  бюджетных  показателей, характеризующих  эффективность выполнения бюджетной программы и полезность ее для  потребителей  бюджетных  услуг

4. Разработка   планов  действий, для   достижения целей,  установленных    бюджетными программами.

5. Создание  мониторинговой  системы  эффективности бюджетных  программ.

6. Самооценка   и  анализ. 

7. Документооборот.

 Реестр  бюджетных    программ.  Система   управления  базой  данных   по  составлению    бюджетных заявок. Рекомендуется,   чтобы   специальная   структурная  единица  в  администрации  региона,  занимаясь  стратегическим  планированием,  вела  бы  реестр бюджетных    программ.   Формат   реестра  должен   содержать  по  каждому  подразделению: наименование подразделения, данные  о  его  руководителях  и  контактную  информацию,  описание  миссии  подразделения, краткое  описание самого  подразделения, его функций,  структуры  и  задач,  укрупненный  бюджет подразделения по текущему году и оценку на следующий год, краткое описание бюджетной программы, цели и результаты, достижение которых планируется в  рамках  данной  программы и  перечень бюджетных показателей, по которым будет оцениваться  выполнение  предложенной  программы.  По  каждому  подразделению  должна быть  информация  по подпрограммам,   являющимся частями  одной программы  (если такое  разбиение  присутствует).   Всю систему документооборота    в рамках   стратегического   управления и анализ данных по бюджетным программам целесообразно  автоматизировать.    Поэтому   данный реестр  должен  быть  как  в  документарном  виде,  так и входить в общую базу данных по бюджетным программам администрации региона.

Практика   осуществления  стратегического планирования позволит использовать результаты анализа бюджетных показателей и сравнительного анализа  для:

оценки  выполнения бюджетных программ и их корректировки на  этой  основе,  осуществления эффективного мониторинга, а значит управления рисками снижения качества и эффективности производства и предоставления услуг  бюджетополучателями;

повышения эффективности работы персонала и снижения издержек  предоставления бюджетных услуг за счет концентрации усилий  персонала на конкретных направлениях работы;

определения размера необходимых финансовых ресурсов  при   составлении   бюджетных;

сравнения эффективности различных программ при  выборе  между  альтернативными  направлениями расходования бюджетных средств.               

В  целях  контроля  за  эффективностью  реализации  этих  бюджетных    программ   должен   разрабатываться перечень бюджетных показателей для каждой программы,  исходя  из  её специфики  и  целей.

Внедрение  элементов  вышеописанной  системы управления  бюджетными  расходами  приведет  к  росту эффективности работы бюджетной системы в целом, то есть увеличению отношения количества производимых   бюджетных     услуг (общественных     благ) к  задействованным  в  их  производстве  финансовым и иным    ресурсам,  а  также  повышению    их качества  с  точки  зрения  потребителей.  Предполагается, что внедрение предлагаемого подхода (системы) даст инструмент для измерения эффективности, который в  принципе отсутствует  в текущей системе управления бюджетом.

Такое измерение эффективности работы бюджетополучателей  позволит правильно определять цели работы  бюджетополучателей и  разрабатывать   бюджетные   программы     для  достижения    этих  целей, что  в свою   очередь  оптимизирует    структуру   расходов  в  рамках   выделенных     бюджетополучателю лимитов.