Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

Совершенно  новым и значительным шагом на пути реформирования явилось образование  Министерства природных ресурсов РФ. Первоначально в его ведение  вошли ресурсы недр и водные ресурсы. Затем к ним были присоединены лесные ресурсы. Представляется очевидным, что никаких управленческих преимуществ  объединение нескольких типов природных  ресурсов в системе одного министерства не принесло и принести не могло. К  негативным же последствиям подобного  шага можно отнести как неизбежное увеличение штатов, так и замедление принятия управленческих решений из-за появления дополнительных звеньев  в цепи их согласования.

Управление  природными ресурсами, находившимися  вне ведения Минприроды, было передано другим министерствам, которые по отношению  к этим природным ресурсам трудно назвать профильными. Так, лесные ресурсы оказались в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, а земельные - в ведении Министерства экономического развития РФ. Неочевидность и даже сомнительность этого выбора особенно хорошо видны на примере земельных ресурсов.

Главным органом управления земельными ресурсами  на федеральном уровне до 2004 г. являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), которая в ходе административной реформы была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Данное Агентство до 2007 г. находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Затем оно было передано в Министерство юстиции РФ. В 2008 г. Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития), которому и принадлежат теперь функции по нормативно-правовому обеспечению управления земельными ресурсами. В настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднено, а его функции переданы вновь образованной в составе Минэкономразвития Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

В результате всего этого роль земельных ресурсов в сфере федеральных органов  управления превратилась во второстепенную. Можно сказать, что она даже потерялась, поскольку в названии главного государственного органа управления земельными ресурсами, коим является Росреестр, слово "земля" вообще отсутствует. И это при том, что в ст. 9 Конституции РФ земля среди других природных ресурсов выделяется особо.

Наиболее  глубокие изменения в федеральной  структуре органов управления природными ресурсами связаны с реализацией  идеи о разделении основных функциональных полномочий: 1) правоустанавливающих;              2) правоприменительных; 3) надзорных. Первые из них были закреплены за министерствами, вторые - за агентствами, третьи - за службами. В составе Минприроды, например, в 2009 г. действовали три федеральные службы (Росприроднадзор и др.) и два агентства (Роснедра, Росводресурсы). Причем нормативными документами продекларирована даже функциональная независимость этих органов между собой. Так, Минприроды согласно п. 7 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, "не вправе осуществлять функции по контролю и надзору".

К каким-то заметным преимуществам внедрение  данной идеи не привело. Что же касается негативных его последствий, то они  проявились вполне отчетливо. Это значительное увеличение количества самих управляющих  органов с соответствующим ростом штатной численности, появление  дополнительных ведомственных барьеров, невозможность оперативного получения  служебной информации и т.п. Наиболее негативно последствия произошедшего  административного реформирования сказались на геологической отрасли.

Следует заметить, что линия на реализацию идеи о функциональном разделении органов  управления выдерживалась не строго. Так, агентство "Роснедвижимость", управлявшее земельными ресурсами, наряду с правоприменительными функциями было наделено и надзорными, а агентство "Росрыболовство" вообще обладает всеми тремя видами функциональных полномочий.

В целом  существующую структуру органов  государственного управления природными ресурсами России можно охарактеризовать как громоздкую, внутренне противоречивую и малоэффективную. В таком виде она совершенно не соответствует  той первостепенной роли, которую  природные ресурсы играют в экономике  страны. Эту структуру нужно, безусловно, упростить, сделав ее значительно более  четкой и дееспособной. Самым оптимальным  решением данной проблемы явилось бы, по нашему убеждению, образование по примеру "Росрыболовства" нескольких независимых друг от друга органов управления в статусе федеральных агентств или служб, несущих полную ответственность за соответствующий тип природных ресурсов, наделенных всеми функциональными полномочиями и подчиненных непосредственно Правительству РФ.

Министерство  природных ресурсов и экологии российской федерации возглавляет  министр (с 9 марта 2004 года министром природных  ресурсов РФ является Юрий Петрович Трутнев), назначаемый и освобождаемый  от должности президентом российской федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность  за выполнение  возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной  политики в сфере природопользования и экологии. Министру природных ресурсов разрешено иметь до пяти заместителей, назначенных на должность и освобождаемых  от должности Правительством РФ,  в том числе статс-секретаря  – заместителя министра, а так  же в структуре центрального аппарата – до 9 департаментов по основным направлениям деятельности Министерства (в ред. Постановлений Правительства  РФ от 27.01.2010 №31, от 01.03.2010 № 107).

Структурные элементы Министерства природных  ресурсов и экологии:

- Федеральная  служба по надзору в сфере  природопользования. Стратегическая цель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных;

-  Федеральное агентство по недропользованию. Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования;

- Федеральное агентство водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов;

- Федеральная служба по гидрометеологии и мониторингу окружающей среды. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения.

3.2. Полномочия министерства природных ресурсов и экологии

Российской Федерации

Для осуществления своих функций министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации наделено широким кругом полномочий: в нормативно – правовом акте содержится порядка 90 пунктов и допунктов, определяющих права и обязанности органа.

Необходимо выделить такие полномочия как:

- осуществление и охрана находившимися в ведение министерства природных ресурсов и экологии РФ государственными природными ресурсами;

- издание  правовых актов по вопросам, относящимся  к компетенции Министерства;

- проведение  совещаний, а так же участие  в научных конференциях  по  вопросам, входящим в компетенцию  Министерства;

Исходя  из перечня функций возложенных  на орган, можно выделить полномочия в сфере природопользования и  экологии. К первым, на мой взгляд, относятся полномочия:

- координировать  деятельность исполнительных органов  государственной власти России  по вопросам государственного недропользования;

- запрашивать  и получать отчет о деятельности  иных нижестоящих органов власти  в сфере недропользования;

Ко вторым следует отнести полномочия:

- давать  письменные разъяснения по вопросам  экологического контроля на местности;

- согласовывать  действия о защите и охране  окружающей среды.

Государственное управление природопользованием и  охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению  вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания организации  как бассейнового, так и административно-территориального управления; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций  при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей. В учебной  литературе государственное экологическое  управление рассматривается как  через систему (совокупность) органов, его осуществляющих, с учетом анализа  функций, возложенных на эти органы, так и с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Функции управления определяются как закрепленное в законодательных и иных нормативных  правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных  ресурсов. В целом же в эколого-правовой литературе по своему содержанию функции  государственного экологического управления разделяются, как правило, на две  группы. Первая включает в себя нормотворческую, разрешительную, координационную, контрольную  функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти, всех заинтересованных субъектов, обеспечение  соблюдения законодательства, в том  числе в установленных законом  случаях путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу относят: установление и взимание платы за негативное воздействие  на окружающую среду ("законное загрязнение" окружающей среды и размещение отходов  в пределах установленных лимитов  и сверхлимитные), установление квот и лимитов использования природных  ресурсов, предоставление и прекращение  права природопользования.

К методам  государственного экологического управления относятся как собственно управленческие в виде обязательных предписаний, запретов (например, приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), так  и экономические (создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом  поведении), идеологические (агитация, воспитание, образование и т.п.) в  виде рекомендаций, санкционирования, разрешения, согласования. Принципы государственного экологического управления, соответственно, являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой - подсистемой принципов управления в целом. Поэтому изменение структур, задач, функций и полномочий органов государственного экологического управления как результат организационно-правовой реформы наиболее противоречиво и труднее всего поддается объективной оценке. Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые, в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов, обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления. Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Постановлением  Правительства Российской Федерации  от 29 мая 2008 г. N 404 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, согласно которому: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не обитающим на особо охраняемых природных территориях и (или) не занесенным в Красную книгу Российской Федерации) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.