Реформы Петра 1

     Сенат являлся первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной  инстанцией по делам обыкновенным. Однако, по крайней мере в первое время, решения сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот высший сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.¹

     В состав сената первоначально входили  девять высших сановников и президенты учреждений коллегий. Но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звания сенаторов, за исключение президентов двух воинских коллегий – морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разве только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себе, т.е. в сенате же, или же в суде чрезвычайном, так называемом «внешнем»; во всех же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам. Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще дольно значительное количество лиц, облеченных. Специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждения этой должности заключалось в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, , поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалась также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать.¹

     На  обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением всех служебных  обязанностей должностными лицами, а  главным образом, наблюдение за казенными интересами и их  охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь имели своих фискалов. Вообще надо сказать, что не было не одного ведомства, ни одной инстанции, ни одного присутственного места, где бы не было фискала.

     При сенате состояли, далее, как сказано, генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требования со стороны сената.

     Наконец, одной из самых важных по своему значению должностей в сенате является должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра  стремление образовать прочный орган  контроля за производством дел в  сенате. Институт прокуратуры развился, однако, постепенно. Надзор за производством дел в сенате переходил от одного должностного лица к другому так, первоначально для этой цели была образована должность генерал-ревизора; от него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенаторской канцелярии, затем к штаб-офицерам гвардии, и уже в конце концов явился прочно затем установившийся институт прокуратуры. Должность генерал - прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных жест империи. В сенате он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со всем ходом производства дел, чего не имели прежние органы контроля. Генерал-прокурор являлся, кроме того, активным членом сената; его деятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых делах», в силу чего принимал не редко деятельное участие в решении дел, должен был направлять всякое дело так, чтобы оно не могло привести какого - либо вреда государству. Власть генерал-прокурора простиралась как, сказано, и на все низшие учреждения империи; для ее осуществления под его непосредственным ведомством находилось учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената. Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качестве его помощника обер-прокурор.¹

     Таким образом, должность генерал-прокурора  являлась элементом, связующим сенат – с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Сенаторское делопроизводство при Петре было организовано на следующих основаниях: все дела, поступавшие в сенат, шли прежде всего, к обер-секретарю, от которого они или переносились прямо для решения в собрание сената, это именно в том случае, когда дело было не сложно и не требовало дополнительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании дела докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал следовавшие затем подачу мнений и прение. Решения постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ решения, то весьма не долго, именно со времени основания сената и до 1714 года, следовательно, не более трех лет. Указ 1714 года повелевает затем по всем делам вести протоколы заседаний, чтобы было видно, что и как происходит в заседаниях, и чтобы тем самым заставит сенаторов относиться к делам осмотрительно и добросовестно. Сенатская канцелярия с обер-секретарем во главе разделялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Дела высшего государственного управления, в особенности подлежащие тайне, сосредотачивались в столе секретном, хотя здесь же ведались и некоторые другие дела, отчасти финансовые, отчасти по внешним сношением. В приказном столе велись дела текущего государственного управления, требовавшие особого рассмотрения и разрешения сената. Губернский стол заведовал делами губерний,  за исключением Московской, ведавшейся в столе приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал дела, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в ведении которого сосредотачивались дела по доносам фискалов и на фискалов. Такое распределение дел по столам не оставалось однако чем - либо постоянным, но подвергалось более или менее частым модификациями и перемещениям дел из одного  стола в другой.

     Взамен  устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которой ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии:   Иностранная, Военная и Адмиралтейство. В компетенцию Комерц-, Мануфактур- и Берг-коллегии входили вопросы торговли и промышленности. Три коллегии ведали финансами: Камер-коллегия – доходами, Штатс-коллегия – расходами, а Ревизион-коллегия контролировала поступления доходов, сбор податей, налогов, пошлин, правильность расходования учреждениями отпущенных им сумм. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчиная, учрежденная несколько позже, - дворянским землевладением. Был создан еще Главный магистрат, ведавший всем посадским населением; ему подчинялись магистраты и ратуши всех городов. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.

     Кроме коллегий было создано известное число контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были  также четко разграничены. Один из них, например Герольдмейстерская контора, ведавшая службой и производством в чины дворян; Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие делами о государственных преступлениях, подчинялись Сенату, другие – Монетный департамент, Соляная контора, Межевая канцелярия и др. – подчинялись одной из коллегий.

     Также в годы правления Петра Великого был учрежден немало важный орган в 1721 году – Синод, который, согласно общепринятому среди ученых мнению, был наиболее глубоко продуманной и подготовленной акцией.¹ Церковная реформа означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превращалась в составную часть чиновничье-бюрократического аппарата абсолютистского государства. Параллельно с этим государство усилило контроль за доходами церкви и систематически изымалась значительная их часть на нужды казны.  Эти действия Петра I вызывали недовольство церковной иерархии и черного духовенства и явились одной из главных причин их участия во всякого рода реакционных заговорах.

     Петр  осуществил церковную реформу, выразившуюся в создании коллегиального (синодального) управления русской церковью. Уничтожение патриаршества отражало стремление Петра ликвидировать немыслимую при самодержавии петровского времени «княжескую» систему церковной власти. Объявив себя фактически главой церкви, Петр уничтожил ее автономию. Более того, он широко использовал институты церкви для проведения полицейской политики. Подданные, под страхом крупных штрафов, были обязаны посещать церковь и каяться на исповеди священнику в своих грехах. Священник, также согласно закону, был обязан доносить властям обо всем противозаконном, ставшем известным на исповеди. Превращение церкви в бюрократическую контору, стоящую на охране интересов самодержавия, обслуживающую ее запросы, означало уничтожение для народа духовной альтернативы режиму и идеям, идущим от государства. Церковь стала послушным орудием власти и тем самым во многом потеряла уважение народа, впоследствии так равнодушно смотревшего  и на ее гибель под обломками самодержавия, и на разрушение ее храмов.¹ 
 
 
 
 

3. Реформы  местного и городского управления.

     Петр  I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. в этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

     18 декабря 1708 года был издан указ  «Об учреждении губерний и  о росписании к ним городов». Это была реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров.¹ Вначале были образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 гг. – еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской – Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меньшиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейсер – губернские и др. сборы, ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор – сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе – обер-комендант), провинции – на уезды (во главе – комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту,  комендант – губернатору, последний Сенату.¹

     Смысл реформ состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия – эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин – президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

     В 1711 г. группа городов азовской губернии, приписанная к корабельным делам  в Воронеже, стала Воронежской  губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

     Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной  реформы.

     По  второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе  которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы и воеводы. Провинции делились на округа – дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.¹

     Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, а в уездных – ратуши. В их  ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым, посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 гг. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

     Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов – представителей центральной власти. Но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система «приказ - уезд» была удвоена: «приказ (или канцелярия)– губерния – провинция – уезд».

     Вокруг  вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появились новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».¹