Реформы Петра 1: их цель и последствия

    Однако  и эта реформа не дала желаемого  эффекта, Северная война затянулась, и разместить в губерниях приписанные к ним полки не удалось. Денег по-прежнему не хватало, что создало благодатную почву для различных махинаций. Так, губернатор Казанской губернии Апраксин придумывал суммы "доходов" и предоставлял царю фальшивые ведомости по ним, демонстрируя радение о казенной прибыли.

    Эти две реформы вызвали полное расстройство государственного управления. В результате губернской реформы была уничтожена система приказов, в начале XVIII в. Россия фактически осталась без столицы, так как Москва перестала ею быть, а Санкт-Петербург еще не стал. Вся власть оказалась по-прежнему сосредоточенной в руках "команды", которая называлась то "ближней канцелярией", то "консилией министров".

    Поворотным  моментом стал Указ от 2 марта 1711 г., провозгласивший  создание нового органа государственной  власти - Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на войну с Турцией. Указ гласил:

    "Указ, что по отбытии нашем делать.

    1. Суд иметь нелицемерный и неправедных  судей наказывать отнятием чести  и всего имения, тож и ябедником  да последует; 

    2. Смотреть во всем государстве  расходов и ненужные а особливо  напрасные, отставить;

    3. Денег, как возможно, забирать, понеже деньги суть артериею войны;

    4. Дворян собрат молодых для  запасу в офицеры, а наипаче  тех, которые кроются, сыскать; також тысячью человек людей боярских грамотных для того ж;

    5. Вексели исправить и держать  в одном месте;

    6. Товары, которые на откупах или  по канцеляриям и губерниям,  осмотреть и посвидетельствовать;

    7. О соли старатца отдать на  откуп и потщитца прибыли у  оной;

    8. Торг китайской, сделав компанию добрую, отдать;

    9. Персицкой торг умножить и  армян, как возможно, приласкать и облегчить, в чем пристойно, дабы тем подату охоту для большева их приезду.3 Петр."В первое время Сенат состоял из девяти ближайших сотрудников царя, и Петр настаивал на признании Сената высшим государственным органом, которому все лица и учреждения должны повиноваться, как самому царю.

    Для установления жесткого контроля за управлением  Петр в 1711 г. создает систему фискалов, которые подчинялись обер-фискалу. В обязанности им вменялось доносить Сенату и царю о всех злоупотреблениях и неблаговидных поступках должностных лиц. Фискалы были практически безнаказанны, но если их донос подтверждался, фискал получал половину имущества виновного. Институт фискалов создал условия для расцвета коррупции и дал широкие возможности для сведения счетов. Стал печально известен этим обер-фискал Нестеров. Однако на этом Петр не остановился - в 1722 г. вводится должность генерал-прокурора для руководства фискалами. Главная его роль заключалась в надзоре за Сенатом, теперь только он мог предлагать Сенату вопросы для обсуждения. Таким образом, роль Сената как органа государственной власти была резко снижена.

    Но  новый централизованный аппарат  власти с учреждением Сената еще  только начинал создаваться, и образцом для дальнейшей реформы государственного управления Петр избрал шведское государственное устройство. Рассматривая эту реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта.

    Шведская  государственная система была построена  на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе в XVI-XVII вв. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра:

    1) Это функциональный принцип управления, который предусматривал создание  учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере;

    2) Это устройство учреждения на  началах коллегиальности, четкой  регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразия штатов и жалованья.

    Используя шведский опыт и шведские образцы, Петр, как правило, вносил обусловленные особенностями России изменения. Указ Петра от 28 апреля 1718 г. гласит: "Всем коллегиям надлежит ныне 3на основании 3шведского устава 1сочинять во всех делах и порядках по пунктам, 3а 3которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства несходны и оныя 3ставить по своему рассуждению, поставя3 об оных, докладывать, так ли их быть".В 1712 г. у Петра появляется идея создать по шведскому образцу коллегии. Первая заметка царя о количестве коллегий относится к 23 марта 1715 г. - только шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: Юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии. Реформа началась в конце 1717 - начале 1718 гг., когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, а также укомплектовал их руководящим составом. Указом от 15 декабря 1717 г. назначаются президенты и вице-президенты коллегий: 

    Документ  от 12 декабря 1718 года: "1Реестр коллегиям. О должности, что в которой  управляти надлежит.1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников, и приезды курьеров и иных иноземцев.

    2. Камор (или казенных сборов). Всякое  расположение и ведение 1доходов  денежных всего государства.

    3. Юстиция (то есть расправа гражданских  дел). Судныя и 1розыскныя дела, в той же коллегии в ведении и Поместный приказ.

    4. Ревизион. Счет всех государственных  приходов и расходов.

    5. 1Воинской. Армия и гарнизоны и  все воинские дела, которые быливедомы в Военном приказе и которые прилучаются во всем государстве.

    6. Адмиралтейской. Флот со всеми  морскими воинскими служители,  к 1тому принадлежащими морскими делами и управлении.

    7. Коммерц. Смотреть над всеми  торгами и торговыми действии.

    8. Штатс-контор (Казенный дом). Ведение всех государственных расходов.

    9. Берг и Мануфактур. Рудокопные  заводы и все прочия ремесла  и рукоделия, и заводы оных, и размножение, притом же и артиллерия". С появлением коллегий прекращали свое существование многие из сохранившихся еще приказов, а некоторые из них вошли в состав новых учреждений, так, в Юстиц-коллегию вошли семь приказов. Особенностью коллегиальной системы стало более четкое разграничение сфер деятельности и совещательный порядок ведения дел. Сам Петр писал:

    "В  коллегии предложенную нужду  разбирают умы многие, и, что  один не постигнет, то постигнет  другий, а чего не увидит сей,  то оный увидит". Коллегиальная система имела недостатки, и состав коллегий при жизни Петра неоднократно изменялся. В 1721 г. была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената, в 1722 г. Берг и Мануфактур-коллегия была разделена на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, была образована Малороссийская коллегия для улучшения управления Украиной, а Вотчинная контора Юстиц-коллегии получила статус коллегии.

    В 1720 г. был принят Генеральный регламент - документ, определяющий штаты коллегий, окончательно разграничивавший их функции и компетенцию. Формирование коллегиальной системы было завершено. Она функционировала почти столетие - с 1717 по 1802 г. После учреждения коллегий Петр решил по шведскому образцу реформировать и местное управление. Началась очередная реформа местного административно-территориального устройства. В 1719-1720 г. были отменены "доли" и должности ландратов, губернии теперь делились на провинции, а те, в свою очередь, на дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией.

    Городское управление было передано в руки городских  верхов. Должность бурмистров отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники) и "подлый люд", составлявший подавляющее большинство городского населения. Правом выбора в новые органы городского самоуправления - магистраты - получили лишь представители "регулярного" населения - члены гильдий, избираться могли лишь члены 1-ой гильдии. Деятельность всех городских магистратов контролировал созданный в 1720 г. Главный магистрат.

    Наряду  с разделением городского населения, были проведены преобразования и в отношении многочисленного класса не крепостного населения - оно объединялось в сословие государственных крестьян со значительным сужением прав и возможностей. Переписью 1719-1724 гг. было ликвидировано холопство путем слияния его с крепостными крестьянами.

    Новая система органов управления создала  мощный слой чиновничьего дворянства в России, сложился разветвленный  дворянско-бюрократический аппарат. После полного уравнения земельных владений дворян (поместий) и бояр (вотчин) дворянское землевладение окончательно превратилось в господствующее, причем указ о майорате 1714 г. предотвратил дроблений владений. Но эта мера полностью реализована не была.

    Своеобразным итогом административных преобразований Петра I стала принятая в 1722 г. Табель о рангах - свод законов о порядке государственной службы. Табель обязывала всех дворян служить и объявляла службу единственным способом получения любого государственного чина, причем открывались возможности продвижения по службе и выходцев из "подлого люда", а достижение восьмого ранга означало присвоение дворянства, в чем заключалась известная демократизация системы управления. Петр отмечал в указе о Табели:

    "Мы  для того никому никакого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характера не получат".

    По  Табели все должности делились на шесть частей - военные (сухопутные, гвардия, артиллерия, морские), статские и придворные, и на 14 классов или рангов.

    Выдержки  из Табели о рангах: