Реформы: от Петра I до Екатерины II

  Юстиц-коллегия была судом первой инстанции для  всех чиновников-иностранцев, служивших  в коллегиях, и для церковнослужителей по особо тяжким преступлениям, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих  судов. Коммерц-коллегия рассматривала  дела с участием иностранных купцов, выносила решения по всем морским  купеческим спорным делам, а также  делам, связанным с вексельным правом.[5, с.183-184]

  Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дел о  хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов, заводчиков, их детей, приказчиков и  мастеровых (кроме государственных  и уголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные  дела — установление путем следствия  и суда земельных прав, оспариваемых разными владельцами. Синод, как мы указывали, разрешал дела лиц духовного звания.

  В апреле 1713 г. указом царя при губернаторах создаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. В их обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, они выводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г. территория страны была поделена на 11 судебных округов гофгерихтов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их не было.[1, с.111]

  В каждом округе создавался надворный  суд. Надворные суды были коллегиальными и состояли из президента, вице-президента и нескольких членов. Фактически суд  не отделялся от администрации —  в семи округах председателями были назначены губернаторы и вице-губернаторы. Надворный суд являлся первой инстанцией судопроизводства для иногородних  и лиц, не имевших недвижимости в  губерниях. Он рассматривал уголовные  и гражданские дела, должностные  преступления, утверждал приговоры  нижних судов в случае вынесения  высшей меры наказания. Обвинителем  выступал фискал, с 1720 г. за соблюдением  законности в судах наблюдал прокурор. Надворный суд был также кассационной инстанцией для всех нижних судов. Нижние суды были двух типов: коллегиальные  — провинциальные, созданные в  наиболее крупных городах во главе  с обер-ландрихтерами и несколькими асессорами, и городовые или земские в небольших городах с уездами, где судопроизводством занимался один человек — обер-ландрихтер. Нижние суды рассматривали основную массу гражданских и уголовных дел. Городское население судилось в магистратах; высшим органом был Главный магистрат.

  Система местного управления с ее неэффективностью, неопределенностью функций, отсутствием  четкой территориальной и ведомственной  регламентации нуждалась в кардинальных переменах. Создается новая единица  местного управления — губерния. В  декабре 1708 г. указом «Об учреждении губерний и о расписании к ним  городов» вся страна была поделена на 8 губерний: Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и сибирская. В 1711 г. создается Воронежская, в 1713 г. — Рижская, в I 714 г. — Нижегородская и Астраханская губернии.[32, с.95]

  Во  главе губерний были губернаторы, Петербургскую и Азовскую возглавляли генерал-губернаторы. Губернаторы выполняли административные, полицейские, финансовые, судебные функции и были командующими войсками в руководимых губерниях.[5, с.179]

  Губерния  делилась на уезды во главе с комендантами. В штат управления губернии входили: вице-губернатор, обер-комендант (военное управление), обер-комиссар (денежные сборы), обер-провиантмейстер (продовольственные сборы), ландрихтер (судопроизводство). Власть губернатора была ограничена созданными в 1713 г. ландратами — советами дворян численностью от 8 до 12 чел. в зависимости от величины губернии. В составе ландрата губернатор действовал как президент коллегии, располагая двумя голосами. С 1711 г. уезды начали объединяться в более крупные единицы — провинции. В 1715 г. провинциальное и уездное деление губерний было упразднено и образована новая единица — доля (5536 дворов), Все провинциальные и уездные органы были ликвидированы, долями управляли ландраты (финансовая, полицейская, судебная власть). Всего было создано 146 долей.[32, с.101]

  Создание  системы коллегий и введение подушной подати привели к новой реформе  местного управления. В 1719 г. все губернии были разделены на 45 провинций, вскоре их число достигло 50, долевое деление было упразднено. Центральные провинции возглавили губернаторы и вице-губернаторы, остальные — воеводы. По инструкции 1719 г. на воевод были возложены финансовые, полицейские и отчасти военные (расквартирование войск) функции. Воевода возглавлял провинциальную канцелярию, в штат которой входили надзиратель сборов, казначей, провиантмейстер и др.

  Провинции делились на округа — дистрикты, во главе которых стояли земские  комиссары, назначаемые Камер-коллегией. Комиссар выполнял функции, аналогичные  функциям воеводы, но главнейшей была фискальная. С 1723 г. появилась новая  единица — полковой дистрикт, не совпадающая ни с каким административно-территориальным  делением. В него входило определенное количество тяглового населения, оплачивающего  содержание полка. Во главе полкового  дистрикта был комиссар, выбираемый из местного дворянства, который отвечал  за подушные сборы и рекрутские наборы.

  Администрация провинций подчинялась коллегиям. Четыре коллегии (Камер-, Штате-, Юстиц-, Вотчинная) имели на местах собственный аппарат.

  В ходе губернской реформы в крупных  городах по-прежнему действовала  особая система управления. В 1699 г. посадское  население выбирало из своей среды  бурмистров, объединяющихся в бурмистерские избы во главе с президентом. Бурмистерские избы подчинялись Бурмистерской палате или Ратуше — центральному органу в Москве.[32, с.210]

  В 1718-1724 гг. была проведена реформа  городского сословного самоуправления. Регламент Главного магистрата делил  горожан (кроме дворянства, духовенства  и иностранцев) на две гильдии: к  первой относились крупные купцы, доктора, живописцы, аптекари и некоторые  другие, ко второй — мелкие торговцы и ремесленники. Вторая гильдия распределялась по цехам. Все остальное население  причислялось к подлым людям, которые  признавались гражданами.[33, с.290]

  Бурмистерские избы были заменены городовыми магистратами (регламент утвержден в 1724 г.). Все городское население избирало бурмистров (бессрочно); присутствие магистрата (президент, бурмистры и ратманы) — только члены первой гильдии. В компетенции магистратов находились: гражданское и уголовное судопроизводство, финансовые обязанности (раскладка и сбор государственных налогов), содержание полиции, строительство школ, богаделен, госпиталей, сиротских домов и т. п. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но выполняли решения некоторых коллегий, например Камер-коллегии. [12, с.77].

  Городовые магистраты подчинялись Главному магистрату, который контролировался Сенатом, т. е. действовал на правах коллегии.

  Петр I не указал перед смертью имя  своего наследника. По закону, принятому  императором, в этом случае наследниками его были внук Петр Алексеевич и  дочь Елизавета. Колебания окружения  царя-реформатора были прерваны вооруженным  выступлением гвардии, возглавляемой  А. Д. Меньшиковым, в результате чего императрицей была провозглашена вдова  Петра Екатерина I (1725-1727).

  В ее правление кризис в не достроенной  Петром системе управления усугубился и грозил привести к тотальному кризису  власти. Екатерина, не обладавшая волей  своего предшественника, для обуздания  управленцев вынуждена была сформировать Верховный тайный совет, к которому фактически перешла вся полнота  государственной власти. Лидер совета А. Д. Меньшиков стал фактическим  правителем государства.[5, с.20]

  Верховный тайный совет отменил местные органы власти, введенные Петром I. Была реорганизована система коллегий, изменено административно-территориальное деление в сторону ослабления независимости органов управления. Тайный совет собирался учредить в России ограниченную монархию и попытался оговорить вступление на престол Анны Иоанновны (1730-1740) специальными условиями, вынуждающими ее считаться с дворянской аристократией. Попытка эта провалилась, и Верховный тайный совет был разгромлен.[22, с.77]

  Полномочия  по государственному управлению были переданы кабинету министров, а фактическим  правителем государства стал фаворит  императрицы Бирон. Именно он и был  назначен ею регентом при малолетнем наследнике Иване VI (1740-1741), который  унаследовал российский престол  еще в младенчестве. Уже спустя две недели после смерти императрицы  он был свергнут, и регентская власть перешла к матери юного императора — Анне Леопольдовне.

  Ее  правление тоже оказалось недолгим: новый дворцовый переворот возвел на престол Елизавету Петровну (1741-1761). При Елизавете были полностью  восстановлены результаты реформ Петра Великого: воссоздана прежняя роль Сената, некоторые упраздненные Верховным советом коллегии и Канцелярия ее величества.

  Елизавете наследовал ее племянник Петр III (1761-1762), основным фактом правления которого стало издание Манифеста о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству. Этим документом дворяне были освобождены от обязательной военной службы.

  Результатом кризисных тенденций государственной  системы стал очередной властный переворот, завершивший правление  Петра III воцарением Екатерины II.

  Правление Екатерины II (1762-1796) ознаменовалось новыми реформами государственного управления. Несмотря на явное стремление Екатерины  следовать политической линии Петра  Великого, преемственность между  ними была довольно условная. Череда важнейших  административных преобразований направляет Российскую империю по пути просвещенного  абсолютизма.

  Главной идеей Екатерины становится верховенство закона на всем пространстве империи. Императрица предпринимает попытку  разработать системное законодательство, охватывающее все сферы деятельности государства. При Екатерине складывается законодательство современного типа: тексты законов пишутся не вольным  языком, а строгими юридическими формулировками. Законы перестали носить сумбурный  характер, их продумывали и разрабатывали  постатейно, имея в виду процедуру  их реализации.[5, с.223]

  В 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами  и секретным делопроизводством, второй – собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий ведал делами провинций (администрацией, финансами), четвертый – военными делами, пятый – местной администрацией, шестой – местными судами. Вследствие этого его роль в управлении государством сводится к минимуму.[8, с.51]

  В 70-80-х гг. XVIII большая часть коллегий ликвидируется или преобразуется, но в 1796 г. они вновь восстанавливаются  с введением в них принципа единоначалия, во главе каждой стоял  директор. Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигают  предела, он представляет собой закрытую самодостаточную систему.

  В 1775 г. началась реформа регионального  управления. Согласно новому устройству государства население империи  разделялось по губерниям без  учета этнической принадлежности, географических условий, экономической целесообразности или общности истории, а только на основании численности. В состав губернии входили 300-400 тыс. жителей, губернии состояли из уездов по 20-30 тыс. чел. Показательно, что этим Екатерина пыталась окончательно ликвидировать саму возможность  автономизации и упростить налоговую политику.[34, с.59]

  Первое  происходит благодаря тому, что новое  деление полностью игнорирует всю  предшествующую историю региона: прежние  национальные автономии либо делятся  на части, либо включаются в состав новых территориальных образований  вместе с исконно русскими землями. Региональный национальный сепаратизм был дезорганизован.

  Наряду  с губернаторами к первым лицам  губерний теперь относились генерал-губернаторы  и дворянские предводители. Созданием  выборных представителей местного дворянства и разделением административных и военных функций Екатерина II стремилась не допустить сосредоточения власти в регионе в одних руках.

  При Петре I произошли большие преобразования в областях государственного управления России. Была проведена реформа центральных  органов управления, приказы были заменены коллегиями. Положительными в создании новой системы центральных  органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всей империи, более высокая  оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение  прав и обязанностей. Однако реформа  проводилась непоследовательно  и фактически не завершилась. Система  приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная  коллегия — сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность. Создан Сенат, который стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России, подконтрольный императору. Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная и контролируемая их работа способствовали повышению эффективности деятельности всего государственного аппарата. Реформы Петра I преследовали ряд целей: сосредоточение всей полноты власти у монарха, появлению бюрократического аппарата, исполняющего волю монарха, унификация управления в различных областях деятельности, наличии полиции и армии, наличие единого регламента несения службы. Это все в большей части и было сделано. Петру I удалось создать сильное современное государство, с которым начали считаться во всем мире. Но отсутствие приемника и неразбериха в престолонаследии не позволили до конца довершить начатые реформы, начался период дворцовых переворотов, итогом которого стало расшатывание системы государственного управления в России, усиление влияния аристократических группировок, всевластие губернаторов на местах, сепаратизм во вновь ставших автономными регионах, распространение фаворитизма. И только при Екатерине II ситуация нормализовалась.