Приказная система управления

      Воевода прибывал в свой город  и получал из приказа наказ,  определявший круг его обязанностей: он исполнял распоряжения центральной власти, следил за соблюдением порядка, ведал городским и  дорожным делом, отвечал за сбор налогов, набирал на государственную службу служилых людей, следил за деятельностью старост. В разной степени подчинения у него находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи,  житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы (см. рисунок 2).

    Рисунок 2.- Местные органы власти в ХVII веке

      Правда, получаемые воеводами наказы, были неопределенны и  малоконкретны.  И хотя воеводы получали жалованье из казны, а  кормления уже давно официально были отменены, они не гнушались «подношениями» от населения. 

      Весь XVII в. в Москву поступали  челобитные на поборы и лихоимство  воевод. Особенно этим отличались  воеводы далекой Сибири. Система  воеводского управления, позволившая  усилить государственную власть на местах сразу после Смуты, к концу XVII в.  нуждалась в существенной реформе. 

2. Развитие и основные особенности приказной системы управления

в XVI - XVII веках

2.1 Предпосылки развития приказной системы

    В конце 40-х годов сложилось правительство, перенявшее руководство страной у Боярской думы. Политической фигурой был митрополит Макарий, мудрый и спокойный политик, находившийся в окружении царя до и после бурных событий 1547 г., глава церкви - могущественного политического механизма, издавна поддерживавшего объединение княжеств вокруг Москвы.

    При участии Макария в окружении  молодого царя оказались лица, которым  суждено было символизировать новое правительство - «Избранную раду». «Избранная рада» была органом, который осуществлял непосредственную исполнительную власть, формировал новый приказный аппарат и руководил им. Наиболее авторитетными политиками нового правительства стали Адашев и Сильвестр.

    Было основано новое правление, оно имело не две стороны (родовая аристократия - с одной, служилое дворянство - с другой), а три: царь также был участником. На этом этапе царь вынужден был отказаться от претензий на неограниченную власть и довольствоваться «честью председателя». Выражая общие настроения, царь и митрополит Макарий собирали соборы примирения.

    27 февраля 1549 г. было созвано совещание, на котором присутствовала Боярская дума в полном составе, фактически это был первый Земский собор. Иван IV выступил с широкой программой проведения внутренних реформ.

    «Избранная  рада» начала создание центральных органов государственного управления - приказов (до середины 60-х годов их называли «избами»). Одним из первых приказов была Челобитная изба, которую возглавил Адашев. Задачей этого учреждения было принимать челобитные (жалобы) на имя государя и проводить по ним расследование. Тем самым Челобитная изба становилась как бы высшим контрольным органом. Руководство этим приказом давало Адашеву огромную власть и авторитет. Главой Посольского приказа (ведомства иностранных дел) стал дьяк Иван Михайлович Висковатый, который около 20 лет руководил русской внешней политикой, пока не был казнен в годы опричнины. Поместный приказ занимался распределением поместий и вотчин между служилыми людьми. Разрядный приказ стал своего рода штабом вооруженных сил: определял, сколько служилых людей и из каких уездов должно выйти в полки. Разбойный приказ вел борьбу против «разбоев» и «лихих людей». Земский приказ ведал порядком в Москве.

    Укрепление  нового государства (монархии) требовало  решительной замены власти на местах, сложившегося при боярском правлении. Наиболее эффективной формой создания исполнительного аппарата явилось избрание на местах самими подданными чиновников для несения государственных функций.

    После смерти Ивана IV (Грозного) происходит решительный  поворот от земского к приказно - воеводскому управлению. Боярство, недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней под другим названием. Земская реформа, направленная на создание боеспособного войска, привела к обратному результату: во время борьбы с польско-шведскими захватчиками в ряде местностей земское самоуправление не всегда оказывалось способным быстро мобилизовать местные людские и военный ресурсы для отпора врагу. Наконец, в целом, ополчение по-прежнему строилось на базе самоуправляющихся городских миров, которые в "безгосударное время" брали на себя полноту верховной власти.

    После Земского собора 1613 года и избрания царем рода Романовых встала необходимость сочетания управления из Москвы с самоуправлением на местах. Это было обусловлено тем, что разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий и общая слабость политической системы вынуждали правительство Михаила Романова опираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет Земских соборов. Еремян, В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) - М.: Академический проспект, 2003. - С 195.

    Именно с 1613 года сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета.  

    2.2. Становление и  законодательное обеспечение приказной системы управления  

    Реформы коснулись и организации верхнего эшелона управления. Было ограничено местничество. Учитывалась, прежде всего «порода» - происхождение, а не личные заслуги.

    Указ 1550 г. ввел два ограничения местничества. Первое касалось молодых аристократов. Их нельзя было в 15-18 лет (а с 15 лет начинали службу) назначать воеводами, а дать низкое назначение тоже было невозможно: «поруха» чести. Было решено, что служба молодых людей на невысоких должностях не считается прецедентом. Произошло явное «огосударствление» местничества.

    В 1555-1556 гг. было принято Уложение о службе. Определялось, с какого количества земли должен выходить вооруженный воин на коне; если вотчины или поместья феодалов были большими, то владелец должен выводить с собой вооруженных холопов.

    Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в волостях). Они получали эти территории в «кормление». В пользу кормленщика шли судебные пошлины. Они так же получали в вознаграждение за участие в военных действиях. Эта система не была эффективной. Теперь кормления отменялись, деньги, которые шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога. Из этого централизованного фонда можно было платить «помогу» служилым людям.

    В 1550 г. был принят новый судебник. Судебник закреплял создание в Московском государстве «праведного» (справедливого) суда, контролируемого «лучшими людьми» из данного сословия на местах. Однако до создания постоянных верховных сословно-представительных учреждений дело не дошло.

    Целям укрепления государственной власти должна была служить реформа церкви. Царь хотел получить санкцию церкви на государственные преобразования и в то же время принять меры к подчинению церкви и ограничению ее привилегий и земель.

    Общерусская церковная реформа была проведена  на Стоглавом соборе, названном так  по сборнику его постановлений, состоявшему  из ста глав («Стоглав»). Собор открылся 23 февраля 1551 г.

    Собору  предстояло заняться самыми различными сторонами церковной жизни - обсудить меры по укреплению дисциплины, унификацию обрядов, моральное состояние служителей, проблему землевладения и привилегий церкви.

    Продажа церковных должностей, взяточничество, ложные доносы, вымогательства стали столь распространенными в церковных кругах, что Стоглавый собор вынужден был принять ряд постановлений, несколько ограничивающих произвол как высших иерархов по отношению к рядовому духовенству, так и последнего по отношению к мирянам.

    Приказное управление представляло собой систему  управления на государя и на государевом жалованье. Благодаря взяточничеству воеводы запасались средствами и для пожизненного прокормления как самих себя, так и своих семейств. При недостаточности и неясности законов и при том полновластии, какое давалось лицам, заведовавшим местною администрациею, произволу московских чиновников не было границ. Леонтьев, А. Образование приказной системы управления в Русском государстве - М.: Изд-во Московского ун-та, 1961. - С 82..

    2.3 Приказно-воеводское  управление 

    После смерти Ивана IV о воеводском управлении "вспомнили" и стали широко использовать, назначая воевод из числа бояр "покормиться". 

    Воеводы обычно назначались государем по согласованию с думой ("боярским приговором") сроком на 1 - 2 года, из числа тех лиц, назначения которых требовало местное население. В административном отношении территория Московского государства была разделена на несколько разрядов (ступеней). Важнейшие области и города - Сибирь, Великий Новгород и Казань, позднее Белгородский полк. Значимость указанных административно-территориальных единиц характеризовалась тем, что в них направлялись, как правило, два или даже три воеводы, преимущественно из боярского сословия, к которым были прикреплены по два дьяка и несколько подъячих. Вторую ступень составляли города, в которых при воеводе всегда действовал дьяк, возглавлявший штат подъячих. В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подъячих и, наконец, в городах четвертого разряда служили воеводы, при которых штат подъячих отсутствовал. Следует отметить, что воеводами могли быть лишь служилые люди (от бояр до дворян первой статьи), осуществлявшие свои полномочия в основном в течение одного года (правда, допускалось увеличение этого срока до двух или даже трех лет, в случаях "особой милости" государя или по просьбе местных жителей). Назначение воеводы в города и области первой степени зависело непосредственно от государя; в города второй степени, особенно украинские и пограничные, воеводы назначались Разрядным приказом; наконец, в небольшие города, находившиеся в глубинке страны, воеводы назначались либо по челобитным самих служилых людей, либо по просьбе местных жителей. Однако любое из перечисленных назначений представлялось на утверждение царя. К 1625 году воеводы были назначены в 146 городах.

    Все указанные лица формировали приказную  или съезжую избу, иногда разделявшуюся  на особые отделы или службы по соответствующим  отраслям местного управления.

    Сфера и объем полномочий воеводы определялся  наказами, которые он получал из разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие. Осуществление "суда и управы" являлось важнейшей прерогативой наместника-воеводы.

    Одной из важнейших функций воеводы  были фискально-финансовые: надзор за сбором податей, пошлин и отправлением повинностей; надзор за осуществлением действий таможенного и кабацкого характера. Аппарат воеводы, помимо дьяков и подъячих, состоял из так называемых "приказных" - тиунов, доводчиков и праветчиков, бывших на государевой службе. В тех местах, где еще сохранилось, и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост. Щепетев, В. История государственного управления в России - М.: Владос, 2003. - С. 247

    Кроме воевод, на местном уровне по-прежнему продолжали действовать и другие "государевы люди": становщики - возглавлявшие становую администрацию, слободчики - осуществлявшие руководство слободскими делами и поселыцики - ведавшие вопросами управления сел, непосредственно принадлежавших государю (так называемых, подклетных или дворцовых селений).

    При переходе к абсолютизму происходит еще большее слияние верховной власти с управлением. Московский государь, с одной стороны, становится "первым чиновником" государства, с другой стороны, утрачивает способность к прямому управлению. Этот процесс начинает набирать силу после "Соборного Уложения" 1649 года. Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее, подавляющее большинство дел решаются непосредственно в московских приказах и осуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.

    Соединяя  понятия о верховной власти и правительстве, абсолютизм далее соединяет понятия о правительстве и бюрократии. На этом фоне самоуправлению отводится все уменьшающаяся роль в системе управления.

    Дальнейшая  тенденция к централизации власти отражается и в эволюции Думы и  ее социального состава. В составе властвующей элиты XVII века наряду с традиционной группой знати, занимающей, как правило, высшие военные должности, все более заметной становится новая группа - высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата.