Правовая имплементация

В современных условиях, когда решение глобальных проблем мира, стабильности и международного правопорядка ставится в прямую зависимость от эффективности действия международного права, особую значимость приобретает проблема надлежащего осуществления его предписаний на практике.

“Если вопросы создания норм международного права, его сущности,отмечает А. П. Мовчан,  разрабатывались в течение достаточно долгого периода времени, то проблемы функционирования международного права, реализации его норм стали предметом серьезного исследования только в последние годы”. 

Функционирование международного права  явление многоаспектное. Г. И. Тункин определяет его как процесс реализации функций международного права, проявляющийся во всей совокупности взаимодействий системы международного права и его компонентов с другими компонентами межгосударственной системы или со средой этой системы. 

Важность исследования проблемы реализации норм международного права обуславливается также наличием определенной специфики их воздействия на регулируемые отношения по сравнению с нормами национального права. Главное здесь состоит в том, что с появлением каждой новой нормы международного права возникают два вида разнопорядковых правоотношений: с одной стороны, правоотношения между субъектами международного права относительно зафиксированных в ней прав и обязанностей и, с другой  между соответствующими органами государств по поводу осуществления вытекающих из такой нормы международно-правовых обязательств. 

Меры правового характера, направленные на реализацию международно-правовых норм, всегда сопровождаются проведением комплекса организационно-исполнительных мероприятий, осуществляемых международными или национальными органами в соответствии с правовыми предписаниями. Поэтому процесс осуществления международного права необходимо рассматривать как двуединство правотворческой и организационно-исполнительной деятельности государств. Для его обозначения в литературе обычно используется термин “имплементация”. 

Имплементацию норм международного права А. С. Гавердовский, например, предлагает рассматривать как “целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств”. Это определение представляется наиболее полным и правильным. Его очевидное достоинство состоит в том, что здесь зафиксирован подход к процессу реализации международного права как к органическому сочетанию правотворческой и организационной деятельности государств, осуществляемой ими внутри государства и на международной арене, в том числе, при помощи и в рамках существующих или вновь создаваемых институционных структур. 

Совокупность средств, используемых государствами и другими субъектами международного права в целях реализации предписаний его норм, принято именовать механизмом имплементации. Для него, как и для самого процесса имплементации, характерным является тесное взаимодействие правового и институционного начал, с одной стороны, и наличие международного и национального уровней функционирования с другой. 

В настоящее время практически все зарубежные ученые выделяют два уровня имплементации соглашений о правах человека, подчеркивая особую значимость в этом процессе международных мер. 

Главное в мерах содействия осуществлению  оказание помощи государствам в исполнении взятых на себя обязательств, создание условий для претворения соглашений о правах человека в жизнь”. 

В их состав, в частности, входит дача консультаций по проблемам прав человека, оказание помощи государствам по подготовке ими соответствующего национального законодательства, предоставление добрых услуг и посредничества в случае возникновения споров, выработка необходимых рекомендаций и заключений. Такая деятельность по своему характеру является организационно-исполнительной. Наибольшее развитие сегодня она получила в рамках Организации Объединенных Наций, которая при помощи собственных людских и материальных средств оказывает государствам значительную помощь при осуществлении ими соглашений о правах человека универсального характера. 

К мерам следует отнести и некоторые юридико-технические средства, используемые государствами с целью оптимизации процесса осуществления отдельных международно-правовых актов. Речь идет о нормотворческой деятельности государств по конкретизации в международных соглашениях генеральных и  исходно-директивных норм, содержащихся в договорах более высокого уровня. “Имплементационные меры правового характера,  отмечает А. С. Гавердовский,  в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией фактической реализации общих и программных норм международного права, средством их превращения в нормы специальные (конкретные)”. 

Однако перечень юридико-технических средств имплементации не ограничивается только этими мерами: к ним должна быть отнесена также деятельность государств по закреплению в международных договорах особого блока имплементационных норм, определяющих формы и масштабы необходимых действий основных субъектов международного права по осуществлению предписаний международно-правовых норм на практике. Наиболее широкое распространение она получила при разработке международных договоров и иных нормативных актов о правах человека, для упорядочения реализации которых, по существу, не используется опыт принятия “переходных” соглашений. 

Разрабатывая международные акты о правах человека, государства намеренно включили в их состав особый блок имплементационных норм, цель которых  обеспечение максимальной унификации действий отдельных стран по их реализации. Это было вызвано необходимостью достижения единообразного понимания сущности и содержания актов о правах человека и претворения их в жизнь на внутригосударственном уровне. 

В настоящее время практически все международные документы о правах человека предусматривают обязательства государств регулировать соответствующие отношения на основе определенных правил, закрепляемых в этих актах.

Так, например, п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает: “Если это уже не предусмотрено действующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте”.

В ст. V Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него подчеркивается, что “для введения в силу положений настоящей Конвенции Договаривающиеся Стороны обязуются провести необходимое законодательство, каждая в соответствии со своей конституционной процедурой, и, в частности, предусмотреть эффективные меры наказания лиц, виновных в совершении геноцида…” 

Наиболее общие международные соглашения, такие как пакты о правах человека, не только определяют способы осуществления государствами-участниками их норм на внутригосударственном уровне, но и устанавливают масштабы или границы соответствующей деятельности. Они касаются предусмотренных в пактах возможностей государств ограничивать реализацию на своей территории ряда прав и свобод, приостанавливать действие некоторых из них, а также толковать положения пактов. 

Согласование позиции государств относительно формирования специального механизма или процедур претворения в жизнь актов о правах человека является характерным и для резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Еще в 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека было закреплено положение о том, что все народы и государства должны содействовать уважению прав и свобод, закрепленных в Декларации, “путем национальных и международных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств-членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией”.[34]  

В последующих решениях Генеральной Ассамблеи имплементационные нормы обрели уже более четкие контуры. Так, в Декларации прав ребенка 1959 г. указывалось, что Ассамблея призывает местные власти и национальные правительства к тому, чтобы они признали и “старались соблюдать” права, изложенные в этом документе, путем постепенно принимаемых “законных и других мер”.[35] В Декларации о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 г. подчеркивалось, что для быстрой ликвидации во всех частях мира расовой дискриминации Генеральная Ассамблея ООН “торжественно заявляет о необходимости принятия с этой целью мер внутригосударственного и международного характера, включая меры в области обучения, просвещения и информации…” В ней также оговаривалось обязательство государств “издать законы, запрещающие такую дискриминацию, и принять все соответствующие меры по борьбе с предрассудками, приводящими к расовой дискриминации”.[36] А в резолюции Генеральной Ассамблеи об утверждении Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г. содержится рекомендация государствам “ положительно рассмотреть вопрос о его использовании в рамках национального законодательства или практики в качестве свода принципов, которые должны соблюдаться должностными лицами”.[37] 

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что международный механизм имплементации актов о правах человека представляет собой совокупность методов и средств юридико-технического, организационно-исполнительного и контрольного характера, осуществляемых государствами на коллективной основе в целях своевременной, всесторонней и полной реализации норм этих документов. 
 

     Комиссия  по правам человека является главным органом ООН по правам человека и может заниматься самыми разными вопросами, касающимися этих прав.

     В 1947 году, когда Комиссия начала свою работу, ее единственной задачей была разработка Всеобщей декларации прав человека, принятой год спустя, 10 декабря 1948 года.

     В течение первых двадцати лет своей деятельности (1947-1966) Комиссия занималась главным образом разработкой международно-правовых документов.

     Кульминацией  этого процесса стало принятие Генеральной  Ассамблеей в 1966 году Международного пакта  об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах и Факультативного протокола к нему, которые вместе с Всеобщей декларацией прав человека образуют так называемый Международный билль о правах человека. В этот период времени Комиссия не занималась вопросами, связанными с рассмотрением сообщений о нарушениях прав человека.

     Однако  в 1967 году Экономический и Социальный Совет принял резолюцию № 1235 (XLII), которая наделила Комиссию по правам человека полномочиями рассматривать вопросы, связанные с нарушениями прав человека в любой точке земного шара.

     Кроме того, в 1970 году ЭКОСОС принял резолюцию 1503 (XLVIII) о процедуре рассмотрения сообщений, касающихся нарушения прав человека и основных свобод в рамках Комиссии по правам человека и Подкомиссии по поощрению и защите прав человека.

     Комиссия  состоит из 53 государств, одна треть которых ежегодно переизбирается ЭКОСОС. ЭКОСОС выбирает государства-члены в Комиссию от каждого географического региона, предоставляя фиксированное количество мест (Африканским государствам: 15, азиатским государствам: 12, государствам восточной Европы: 5, государствам латинской Америки и Карибского бассейна: 11, Западной Европе и другим государствам: 10).

     Комиссия  не имеет постоянных членов, но каждое выбранное государство-член входит в состав комиссии сроком на 3 года и может быть переизбрано.

     Сессии  Комиссии проходят ежегодно в течение шести недель (март – апрель) в Женеве.

     Мандаты Комиссии. Вдобавок к совершенствованию международных стандартов в области прав человека Комиссия работает по защите и продвижению прав человека путем проверки, мониторинга и составления докладов о ситуациях в конкретных странах (страновой мандат) и на темы, касающиеся всеобщих прав человека (тематический мандат), такие как расизм, право на самоопределение, религиозная нетерпимость. Сейчас Комиссия имеет 14 страновых мандатов и 22 тематических.

     Для выполнения своих мандатов, Комиссия в большей степени полагается на свою систему специальных процедур. Механизмы специальных процедур отличаются по своему содержанию, но типично состоят из индивидуального докладчика, представителя, эксперта или группы таких людей, названных рабочей группой. В настоящий момент свыше 30 из таких механизмов специальных процедур проводят обучение, предоставляют советы государствам, ответы на индивидуальные жалобы и составляют отчеты по соответствующим мандатам.

     Комиссия  готовит исследования по правам человека, рекомендации и проекты международных документов; выполняет специальные поручения Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОСа, в том числе рассматривает заявления, касающиеся нарушений прав человека и занимается разбором сообщений относительно этих нарушений; осуществляет тесное сотрудничество со всеми другими органами ООН, в компетенцию которых входят вопросы прав человека.